I GSK 828/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2606949

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r. I GSK 828/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek.

Sędziowie: NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.), del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Po 407/15 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia (...) lutego 2015 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Po 407/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę K. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z (...) lutego 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że Kierownik BP ARiMR w Międzychodzie decyzją z (...) października 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przyznał skarżącemu, płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Organ nie przyznał płatności do powierzchni działek F, I oraz N bowiem:

- w przypadku działki N (działka ewidencyjna 1/9) zgłoszonej do płatności za realizację wariantu 2.9 obsada drzew była niższa od minimalnej wymaganej obsady, zastosowano kod E7,

- w przypadku działek F (działka ewidencyjna nr 7) i I (działka ewidencyjna nr 9) wskazano prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, zastosowano kod E6.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z (...) lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ wskazał, że minimalna obsada drzew jabłoni winna wynosić 176 sztuk na 1,48 ha, a na działce rolnej N stwierdzono jedynie 118 sztuk. Organ nie przyznał ponadto płatności w wariancie 2.9 dla działki rolnej F oraz I, gdyż stwierdzono na nich nieprowadzenie produkcji rolnej zgodne z określonymi wymaganiami prawa. Wobec tych działek płatność została zmniejszona o 100%. Drzewka jabłoni były otoczone roślinnością utrudniającą ich rozrost. Stwierdzono w trakcie kontroli silne zachwaszczenie przedmiotowych działek i brak stosowania odpowiednich środków chemicznych. W tym względzie organ odwoławczy ponownie przeanalizował protokół kontroli na miejscu i załączone fotografie obrazujące stan zastany na miejscu w gospodarstwie rolnym beneficjenta.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zadeklarował we wniosku o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013 działki ewidencyjne nr 20 (K), 2091/2 (G), 6 (E),F), 71 (A,BH,C), 9 (I) położone w województwie lubuskim, powiat międzyrzecki, gm. (...) oraz działki ewidencyjne nr 122/6 (M), 1/6 (M), 1/9 (N) położone w woj. wielkopolskim, powiat międzychodzki, gm. (...), obręb (...). W gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę a jej wyniki zamieszczono w raporcie z czynności kontrolnych. Z treści tego dokumentu wynika, że inspektorzy w stosunku do działek:

- A, F, I, M, G stwierdzili powiększenie zasięgu pola zagospodarowania i zastosowali wobec tej nieprawidłowości kod DR 52,

- G, I, N stwierdzili, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku i zastosowali wobec tej nieprawidłowości kod DR 50,

- F stwierdzili zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania i zastosowali kod DR 53

- G stwierdzili, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej i zastosowali kod DR 13+

W stosunku do tych działek rolnych kontrola wykazała, że istnieją niezgodności pomiędzy deklarowanymi do płatności powierzchniami działek rolnych a stwierdzonymi w stanie rzeczywistym w terenie.

Oddalając skargę Sąd podał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy były przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 2009 r.). Wbrew stanowisku strony skarżącej organ administracyjny wskazał prawidłową podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i prawidłowo postąpił stosując tenże akt prawny. Wynika to z treści § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 2013 r.). Wobec powyższego znajduje także zastosowanie w niniejszej sprawie załącznik nr 3 do rozporządzenia.

W ocenie Sądu skarżący nie kwestionował ustaleń w przedmiocie niezgodności pomiędzy deklarowanymi do płatności powierzchniami działek rolnych a stwierdzonymi w stanie rzeczywistym w terenie. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy w postaci raportu z czynności kontrolnych, mapek graficznych działek rolnych jak i zaznaczone obmiary, nie dają podstaw do ich zakwestionowania.

Odnosząc się do nieprawidłowości dotyczących działki N i zastosowanego przez kontrolujących kodu E7 Sąd stwierdził, że treść raportu z kontroli wskazuje na niespełnienie przez beneficjenta wymogu co do zachowania minimalnej obsady jabłoni. Wyliczenie podane w raporcie uwzględnia granice błędu 5% wymaganej obsady i pozwala uznać, że skoro na działce rolnej N stwierdzono jedynie 118 sztuk zamiast 176 sztuk drzewek (przy pow. działki N-1,48 ha), to niewątpliwie minimum obsady, o którym mowa w załączniku nr 3 rozporządzenia (125 sztuk na 1 ha) nie zostało osiągnięte.

Sąd wskazał, że to na producencie rolnym dążącym do otrzymania płatności ciąży obowiązek starannego prowadzenia własnego gospodarstwa i należytego dbania o wszystkie aspekty produkcji rolnej, uprawniające do otrzymania płatności.

Dokonana kontrola dotyczyła okresu, na jaki zawnioskowano przedmiotowe płatności, wobec czego nie ulega wątpliwości, że w dacie kontroli gospodarstwo skarżącego winno spełniać wszystkie kryteria wskazane w przepisach rozporządzenia, zaś skoro nie utrzymano minimalnej obsady drzew i krzewów w wariancie 2.9 to wysokość zmniejszenia wyniosła 100%, co było zgodne z treścią załącznika nr 7 rozporządzenia.

W ocenie Sądu organ słusznie zastosował pomniejszenie płatności - 100%, co doprowadziło do odmowy przyznania żądanej przez skarżącego płatności w tym zakresie. Rozstrzygnięcie organu administracyjnego było więc zgodne z prawem.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że obsadę drzew liczy się mając na uwadze pierwotne obsadzenie, bo, co wcześniej zaznaczono, liczy się stan w dacie kontroli.

Organ nie przyznał płatności w wariancie 2.9 dla działek rolnych F i I, gdyż stwierdzono na nich nieprowadzenie produkcji rolnej zgodne z określonymi wymaganiami prawa. Wobec tych działek płatność została zmniejszona o 100%. Drzewka jabłoni były otoczone roślinnością utrudniającą ich rozrost. Stwierdzono w trakcie kontroli silne zachwaszczenie przedmiotowych działek i brak stosowania odpowiednich środków chemicznych.

Oceniając te ustalenia i zastosowaną sankcję Sąd analizując raport z kontroli oraz załączone fotografie stwierdził, że działki te nie znajdowały się w stanie, który można określić jako prowadzone w dobrej kulturze rolnej. W istocie dokumentacja fotograficzna obrazuje działki porośnięte w stopniu znacznym chwastami i samosiejkami. Sąd przyznał rację organowi, że rzędy, na których rosły jabłonie porośnięte były roślinnością "zagłuszającą" prowadzoną uprawę. Skarżący nie kwestionuje wprost tych ustaleń organu a jedynie twierdzi, że podana podstawa nie wskazuje dokładnie, co można rozumieć przez zaniechanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin, ani od jakiej ilości porośnięcie chwastami można uznać za owe naruszenie.

W ocenie Sądu skarżący nie wskazał dowodów uzasadniających jego tezy o nieprawidłowych ustaleniach organów w zakresie stanu działek rolnych, prowadzonych na nich zabiegach agrotechnicznych, zaś organ ocenił dokonywane przez skarżącego zapisy w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej jako nieznajdujące pokrycia w stanie rzeczywistym jaki zastano na miejscu kontroli.

W rozpoznawanej sprawie skarżący jedynie stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jego ustaleniami, zastosowanymi kodami nieprawidłowości, przedstawił swoje stanowisko a także żądał precyzowania pojęć. Zdaniem Sądu, podejmując się realizacji określonych danym programem obowiązków, to na skarżącym spoczywa obowiązek zapoznania się szczegółowo z tym, co w ramach programu będzie musiał robić, zapoznania się z obowiązującymi przepisami, które szczegółowo określają zadania do wykonania, bo za to przyznawane są płatności.

Skarżący złożył od powyższego wyroku WSA skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę od tej części decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, która utrzymuje w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Międzychodzie w zakresie odnoszącym się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości co do działki oznaczonej literą N. Skarżący wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części przez uwzględnienie skargi w tej części i uchylenie obu decyzji organów administracyjnych w skarżonym zakresie, a ewentualnie o uchylenie wyroku w tej części i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

tj. § 50 rozporządzenia z 2013 r. przez jego błędne zastosowanie, wskutek uznania, że przepis ten bezwarunkowo nakazuje stosować przepisy obowiązującego uprzednio rozporządzenia z 2009 r. do zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych pod rządem rozporządzenia z 2009 r. pomimo, że z przepisu tego wprost wynika, że co do zasady mają zastosowanie przepisy rozporządzenia 2013 r. chyba, że rolnik zdecyduje się kontynuować realizacje tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z 2009 r. załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2009 r. poprzez jego błędne zastosowanie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut niewłaściwego zastosowania § 50 rozporządzenia z 2013 r. oraz załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2009 r. Stwierdził, że jego zdaniem do płatności objętych wnioskiem powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2013 r. a nie jak przyjął organ i co zaakceptował Sąd I instancji - przepisy rozporządzenia z 2009 r.

Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę.

Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia z 2013 r., rozporządzenie z 2009 r. utraciło moc (§ 58), natomiast rozporządzenie z 2013 r. weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. (§ 59). Jednocześnie w § 50 rozporządzenia z 2013 r., w brzmieniu pierwotnym, uregulowano, że "1. Rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58.

2. Zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, jest niedopuszczalna, z wyjątkiem zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne realizowanych na gruntach, na których są uprawiane truskawki lub poziomki, na wariant pierwszy, drugi, piąty, szósty, siódmy lub ósmy pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2.

3. Do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia, z tym że:

1)

płatności te są przyznawane, w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w § 58, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w § 58;

2)

jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58."

Oznacza to, że producent rolny, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 r., w roku 2013 r. może realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 r., natomiast w kolejnych latach - na podstawie rozporządzenia z 2013 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że do określenia wysokości płatności, wymogów, jakie powinien spełnić beneficjent płatności, a także do dokonania ewentualnych zmniejszeń mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2009 r.

Z akt sprawy wynika, że wnoszący skargę kasacyjną złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, deklarując płatności w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) i w wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), a także w pakiecie 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000 w wariancie 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Z uwagi na to, że produkcja rolna we wnioskowanym okresie nie była prowadzona zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz nie była utrzymana minimalna obsada drzew, organ przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, tj. dla wariantu 2.3 do powierzchni zadeklarowanej we wniosku (5,73 ha), dla wariantu 4.1 do powierzchni większej niż zadeklarowana (5,73 ha) i dla wariantu 2.9 do powierzchni mniejszej niż zadeklarowana (49,99 ha), natomiast odmówił przyznania płatności do działki F, I (na których produkcja była prowadzona niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i przy braku zachowania należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby) oraz do działki N (obsada drzew była niższa niż minimalna wymagana obsada). Stanowisko organu należy uznać za prawidłowe. Notabene wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, a jedynie to, że gdyby w sprawie zostało zastosowane rozporządzenie z 2013 r. zamiast z 2009 r., to wówczas wymóg obsady drzew jabłoni zostałby spełniony. Jednak w sprawie, jak wcześniej zostało wykazane, ma zastosowanie rozporządzenie z 2009 r., a to oznacza, że ocenę spełnienia wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów należało przeprowadzić według zał. nr 3 do tego rozporządzenia (m.in. wg pkt II pakietu 2 ust. 1 pkt 2 lit. b). Natomiast stwierdzenie, że obsada gruntów rolnych drzewami jabłoni była niższa niż 125 drzew na 1 ha (pkt 6 tabeli zał. nr 3 do rozporządzenia z 2009 r.) musiało skutkować obniżeniem wnioskowanej płatności w tej części.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.