Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2596703

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 5 października 2018 r.
I GSK 718/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska.

Sędziowie: NSA Lidia Ciechomska-Florek, del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zrzeszenia (...) w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 776/15 w sprawie ze skargi Zrzeszenia (...) w J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Zrzeszenia (...) w J. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 10.800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 776/15 oddalił skargę Zrzeszenia (...) w J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu (...) sierpnia 2010 r. Zrzeszenie (...) w J. (dalej: skarżąca, grupa producentów, Zrzeszenie) złożyło wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od (...) grudnia 2009 r. do (...) czerwca 2010 r.

Kontrola na miejscu, przeprowadzona w dniach (...) stycznia 2011 r., wykazała, że zakupiona sortownia "naważarko-pakowaczka" nie była wykorzystywana przez grupę producentów (linia do sortowania nie pracowała), zaś w chłodniach z kontrolowaną atmosferą nie stwierdzono przechowywania owoców i warzyw. W komorach znajdowały się zmagazynowane puste skrzyniopalety, przy czym jedna komora była pusta. Jednocześnie inspektorzy wskazali, że zatwierdzony plan dochodzenia do uznania nie zawiera informacji na temat montażu instalacji chłodniczej z kontrolowaną atmosferą.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie przyznał Zrzeszeniu pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 1.814.895,99 zł, za II półrocze 5 roku realizacji planu dochodzenia do uznania, odmówił przyznania kwoty pomocy finansowej ogółem w wysokości 421.121,29 zł na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji - w zakresie:

1)

kosztów związanych z zakupem i montażem separatora EG0500C,

2)

kosztów związanych z "opracowaniem wzorcowej dokumentacji dla postępowania ofertowego na budowę chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną w J.", w zakresie kosztów przygotowania i realizacji, związanych z montażem wagi samochodowej,

3)

kosztów zakupu gruntu przeznaczonego pod budowę chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną, ponad jego wartość rynkową, określoną w sporządzanym operacie szacunkowym,

4)

kosztów robót wykonanych na gruncie, który nie stanowi własności grupy producentów oraz nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego,

5)

kosztów zakupu "naważarko-pakowaczki" do jabłek konsumpcyjnych oraz wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery,

6)

sprawowania nadzoru inwestorskiego przy budowie chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną, dotyczącego wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery.

Ponadto organ dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 421.121,29 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. przyznał Zrzeszeniu pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 2.028.048,92 zł, za II półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, odmówił przyznania kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 421.121,29 zł oraz nałożył karę na należną kwotę pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, w kwocie netto 207.968,36 zł.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia (...) września 2011 r., Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu, skoro wnioskodawca w okresie od (...) czerwca 2009 r. do (...) czerwca 2010 r. prowadził działalność operacyjną związaną tylko i wyłącznie z sektorem produktów przeznaczonych do przetwórstwa, zakup sortowni "naważarko-pakowaczki" do jabłek konsumpcyjnych oraz koszt wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery, jest nieuzasadniony z punktu widzenia specyfiki działalności grupy producentów. Ponadto montaż instalacji kontrolowanej atmosfery nie został ujęty w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W związku z uznaniem za koszt niekwalifikowany wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery, również sprawowanie nadzoru inwestorskiego przy budowie chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną w J., dotyczące wykonania ww. instalacji, uznano za koszt niekwalifikowany w kwocie 2.630,72 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2409/11 oddalił skargę Zrzeszenia na ww. decyzję Prezesa ARiMR z dnia (...) września 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 870/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zrzeszenia od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił ten wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu Sądowi uznając, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie mimo, iż nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznać można za usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że odnośnie spełnienia wymogów określonych w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822) - dalej jako: "rozporządzenie", skarżąca podnosiła - powołując się na fachową literaturę - nie tylko, że urządzenia do kontrolowanej atmosfery są elementem ujętej w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania "instalacji chłodniczej", ale także, że instalacja ta ma zastosowanie przy przechowywaniu owoców przeznaczonych także do przetwórstwa. Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uznał instalacji kontrolowanej atmosfery za element inwestycji "Budowy chłodni i magazynu owoców wraz z częścią socjalną" - stwierdzając jednoznacznie, że jest to instalacja oddzielna (por. strona 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Czyniąc te wywody organ nie odniósł się do argumentów strony, wspieranych literaturą fachową.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dostrzegł wady uzasadnienia, polegającej na braku rozważenia argumentów strony, co do wskazanych kwestii, niewątpliwie dotyczących okoliczności istotnych dla sprawy. Także w uzasadnieniu wyroku argumenty te nie były przedmiotem rozważań. Sąd I instancji stwierdził zaś, nie oceniając odmiennych ustaleń organu, że koszty związane z instalacją kontrolowanej atmosfery nie mogły być uznane za koszt kwalifikowany - gdyż inwestycja ta nie była niezbędna w celu uzyskania przez grupę uznania za organizację producentów, z uwagi na dostarczanie produkcji do zakładów przetwórczych. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nową ocenę dowodów, a w konsekwencji za niedopuszczalne dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń faktycznych. Oczywista sprzeczność zaprezentowanych przez organ i Sąd stanowisk wymaga jednoznacznego wyjaśnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 117 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L z 2011 r., nr 157, s. 1) - dalej jako: "rozporządzenie nr 543/2011", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie znajduje on usprawiedliwienia, albowiem zarzut ten polegał na wadliwym zastosowaniu ww. przepisu, a w istocie zmierzał do podważenia ustaleń faktycznych.

Uznając natomiast zasadność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się ani do zasadności zastosowania kary ani do możliwości odstąpienia, nie analizował pod tym kątem okoliczności sprawy - mimo iż w tej materii organ w zaskarżonej decyzji wypowiedział się i niewątpliwie kwestia ta mieści się w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 221/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia (...) września 2011 r. W ocenie tego Sądu organ nie rozważył, że strona powoływała się na włączenie inwestycji do planu dochodzenia do uznania oraz na literaturę fachową, zgodnie z którą miałoby być celowe i ekonomicznie uzasadnione przechowywanie jabłek dla przetwórstwa w pomieszczeniu o kontrolowanej atmosferze. Kwestie te, pominięte przy ocenie kosztów kwalifikowanych inwestycji, także nie były rozważone jako znoszące winę Zrzeszenia w rozumieniu art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. Prezes ARiMR uchylił decyzję organu I instancji z dnia (...) lipca 2011 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz w części dotyczącej nałożenia sankcji na należną kwotę pomocy finansowej oraz orzekł o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 2.209.389,41 zł i nałożył karę na należną kwotę pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 26.627,7 zł.

Odnośnie do wskazanej przez skarżącą jako koszt kwalifikowany inwestycji dotyczącej zakupu sortowni "naważarko-pakowaczki" do jabłek konsumpcyjnych (w kwocie netto 257.403,90 zł) organ wskazał - odwołując się do treści § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c i d rozporządzenia - że skoro strona w okresie od (...) czerwca 2009 r. do (...) czerwca 2010 r. prowadziła działalność operacyjną związaną tylko z sektorem produktów przeznaczonych do przetwórstwa, to zakup ten jest nieuzasadniony z punktu widzenia specyfiki działalności grupy producentów.

Odnośnie zaś do kosztu wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery (w kwocie netto 239.156,60 zł) do czterech komór chłodniczych organ uznał, że koszt ten nie został ujęty w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania, co stoi w sprzeczności z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia.

Ponadto organ wskazał na wnioski zawarte w opinii biegłego, z których wynikało, że zarówno pomieszczenie, jak i wyposażenie kontrolowanej atmosfery nie są częścią instalacji chłodniczej. Biegły wskazał ewentualną celowość zainstalowania kontrolowanej atmosfery dla podmiotów zajmujących się produkcją owoców dla celów przemysłowych, jednak w sytuacji nieumieszczenia tego wyposażenia w Planie Dochodzenia do Uznania organ nie uznał kosztów związanych z ww. instalacją za koszt kwalifikowalny, bez względu na to, czy w przypadku Zrzeszenia brak jest odrębnych pomieszczeń do przechowywania chłodniczego w normalnej atmosferze i kontrolowanej atmosferze. Instalacja kontrolowanej atmosfery nie jest bowiem standardową częścią instalacji chłodniczej dlatego też nie można uznać, że w zatwierdzonym planie strona przewidziała instalację. Zatem, zdaniem organu przez pojęcie "instalacja chłodnicza" nie można rozumieć "kontrolowanej atmosfery".

W związku z uznaniem przez organ za koszt niekwalifikowany wykonania instalacji kontrolowanej atmosfery, również sprawowanie nadzoru inwestorskiego przy budowie chłodni i magazynu owoców i warzyw wraz z częścią socjalną w J., dotyczące wykonania ww. instalacji, organ uznał za koszt niekwalifikowany w kwocie 2.630,72 zł.

Nadto organ wskazał, że stosownie do art. 117 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 543/2011, nie stosuje się żadnej kary, jeśli grupa producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty. Grupa w odwołaniu wykazała, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty 239.156,00 zł, dotyczącej instalacji kontrolowanej atmosfery.

W skardze na powyższą decyzję Zrzeszenie wniosło o jej uchylenie, precyzując na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r., że kwestionuje zaskarżoną decyzję co do braku przyznania pomocy finansowej w kwocie 372.420,38 zł (tj. 75% z kwoty 496.560,05 zł).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdził, że kwestie związane z odmową przyznania skarżącej płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych były rozstrzygane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 221/14.

Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i oceniając w kontekście wynikającym z art. 153 p.p.s.a. treść rozstrzygnięć administracyjnych uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo nie zaliczył do kosztów kwalifikowanych kwoty 26.800 zł, tj. różnicy między wartością gruntu ujętą w akcie notarialnym a wartością wykazaną w operacie szacunkowym, a także kwoty 23.157,52 zł dotyczącej wartości robót wykonanych poza działką będącą własnością Zrzeszenia.

W odniesieniu do naważarko-pakowaczki przeznaczonej do jabłek konsumpcyjnych Sąd I instancji uznał, że kwota 257.403,90 zł stanowi koszt nieuzasadniony z punktu widzenia specyfiki działalności Grupy, albowiem skarżąca zajmowała się wyłącznie sprzedażą owoców dla przetwórstwa.

W zakresie kosztu instalacji kontrolowanej atmosfery w wysokości 239.156,60 zł w ocenie Sądu I instancji koszt ten nie został ujęty w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Sąd stwierdził, że organ przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 221/14. W opinii biegłego znalazło się stwierdzenie, że instalacja kontrolowanej atmosfery nie jest standardową częścią instalacji chłodniczej, zatem nie można uznać, że Grupa przewidziała tę instalację w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Konsekwentnie, nie można uznać kosztów instalacji kontrolowanej atmosfery, jak też nadzoru inwestorskiego dotyczącego wykonania omawianej instalacji. Z powyższego wynika, że niezasadnie skarżąca wnioskowała o kwotę pomocy finansowej w wysokości 372.420,37 zł (tj. 75% z kwoty 496.560,50 zł.).

W ocenie Sądu I instancji organ nałożył na skarżącą karę zgodnie z art. 116 ust. 1 w zw. z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011, trafnie przyjmując, że skoro skarżąca w postępowaniu odwoławczym wykazała brak swojej odpowiedzialności za włączenie do wniosku kwoty 239.156,00 zł dotyczącej instalacji kontrolowanej atmosfery, to nie można jej obciążać negatywnymi konsekwencjami w sytuacji, gdy stwierdzenie charakteru instalacji wymagało powołania biegłego.

Zdaniem Sądu I instancji organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Zrzeszenie (...) w J. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1)

naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie decyzji Prezesa ARiMR nr (...), mimo iż uzasadnienie tej decyzji, z naruszeniem proceduralnej zasady przekonywania, nie odnosiło się w żaden sposób do wniosków dowodowych i argumentów strony, a w szczególności:

a)

wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii uzupełniającej biegłego, zawartego w piśmie strony z dnia (...) listopada 2014 r.,

b)

dokumentów w postaci oświadczeń przetwórców owoców (firm A. Sp. z o.o. Sp.k. i B.) dotyczących celowości zastosowania atmosfery kontrolowanej w przechowalnictwie chłodniczym owoców przeznaczonych dla przetwórstwa, załączonych do pisma strony z dnia (...) listopada 2014 r.,

c)

dokumentu w postaci oświadczenia przetwórcy owoców (firmy C. Sp. z o.o.) dotyczącego celowości zastosowania atmosfery kontrolowanej w przechowalnictwie chłodniczym owoców przeznaczonych dla przetwórstwa oraz celowości sortowania owoców przeznaczonych dla przetwórstwa, załączonego do pisma strony z dnia (...) listopada 2014 r.,

d)

dokumentu w postaci umowy na dostawę owoców konsumpcyjnych do firmy D., załączonego do pisma strony z dnia (...) maja 2011 r.

e)

argumentów zawartych w odwołaniach i pismach strony, w szczególności ww. pismach z dnia (...) listopada 2014 r. i (...) maja 2011 r., dotyczących w szczególności zasadności zastosowania przechowalnictwa chłodniczego w atmosferze kontrolowanej dla przechowywania owoców przeznaczonych dla przetwórstwa oraz faktu, że przechowywanie chłodnicze w atmosferze kontrolowanej stanowi jedynie wariant przechowania chłodniczego owoców, a także faktu prowadzenia przez stronę działalności polegającej na produkcji i sprzedaży owoców przeznaczonych do konsumpcji (deserowych);

2)

naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie decyzji Prezesa ARiMR nr (...), chociaż organy administracyjne, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, naruszyły przepisy postępowania nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy instalacja kontrolowanej atmosfery stanowi standardowy element instalacji chłodniczej i czy znajduje powszechne zastosowanie do przechowywania owoców przeznaczonych dla przetwórstwa, czy strona prowadzi działalność w zakresie produkcji owoców konsumpcyjnych (przeznaczonych do sprzedaży detalicznej, a nie do przetwórstwa), a także poprzez arbitralne i niepoparte żadnymi dowodami, a w szczególności dowodem z opinii biegłego stwierdzenie, że sortownia-naważarko-pakowaczka nie znajduje zastosowania do owoców przemysłowych (przeznaczonych dla przetwórstwa).

3)

naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARMiR, mimo iż wydana została ona z przekroczeniem granic uzupełniającego postępowania dowodowego, dopuszczonego w toku postępowania przed organem II instancji, polegające na przeprowadzeniu przez ten organ dowodu z opinii biegłego i, w konsekwencji, poprzez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji mimo, iż jego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, będący przedmiotem opinii biegłego, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym dowód ten w myśl art. 138 § 2 k.p.a. powinien być rozpatrzony przez organ I, a nie II instancji.

4)

naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do niektórych tylko zarzutów i podstaw prawnych przedstawionych w skardze, a w szczególności nierozpatrzenie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 11 i 107 § 3 k.p.a., a także nierozpatrzenie zarzutu naruszenia przez organ art. 136 i 138 § 2 k.p.a., wskazanego w piśmie procesowym strony z dnia (...) października 2015 r.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej w pkt 3 petitum zarzuca naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo wydania jej z przekroczeniem granic uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na przeprowadzeniu przez organ II instancji dowodu z opinii biegłego i w konsekwencji poprzez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż dowód z opinii biegłego w myśl art. 138 § 2 k.p.a. powinien być rozpatrzony przez organy obu instancji.

W ocenie NSA zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji została wydana w związku z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie V SA/Wa 221/14, który to wyrok został wydany przez ten Sąd w związku z wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie II GSK 870/12, który uchylając wyrok w sprawie V SA/Wa 2409/11 przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2013 r. uznał, że skarga kasacyjna zawiera trafny zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w zakresie odmowy udzielenia pomocy finansowej związanej z instalacją chłodniczą z kontrolowaną atmosferą, gdyż Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uznał instalacji kontrolowanej atmosfery za element inwestycji "Budowy chłodni i magazynu owoców wraz z częścią socjalną" - stwierdzając jednoznacznie, że jest to instalacja oddzielna zaś czyniąc te wywody organ nie odniósł się do argumentów strony, wspieranych literaturą fachową. Dalej NSA wskazał, że Sąd I instancji nie dostrzegł wady uzasadnienia, polegającej na braku rozważenia argumentów strony, co do wskazanych kwestii, niewątpliwie dotyczących okoliczności istotnych dla sprawy. Nadto, także w uzasadnieniu wyroku argumenty te nie były przedmiotem rozważań. Sąd I instancji stwierdził zaś, nie oceniając odmiennych ustaleń organu, że koszty związane z instalacją kontrolowanej atmosfery nie mogły być uznane za koszt kwalifikowany - gdyż inwestycja ta nie była niezbędna w celu uzyskania przez grupę uznania za organizację producentów, z uwagi na dostarczanie produkcji do zakładów. Stanowisko to NSA uznał za nową ocenę dowodów, a w konsekwencji za niedopuszczalne dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń faktycznych. Sprzeczność zaprezentowanych przez organ i Sąd stanowisk jako oczywista wymagała jednoznacznego wyjaśnienia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego NSA stwierdził, że dopiero po odniesieniu się do argumentów strony, wspieranych - jej zdaniem - stanowiskiem specjalistów, możliwa będzie ocena czy i w jakim zakresie sprawa wymaga uzupełnienia materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał organowi odwoławczemu odnieść się do prezentowanego przez stronę stanowiska, że pojęcie "instalacja kontrolowanej atmosfery" zawiera się w szerszym pojęciu "instalacji chłodniczej", zwłaszcza - co podkreślała strona - że instalacje chłodnicze z kontrolowaną atmosferą są obecnie standardowym rozwiązaniem technologicznym w przechowalnictwie płodów rolnych, a korzyści płynące z zastosowania tej technologii nie ograniczają się wyłącznie do przechowalnictwa owoców konsumpcyjnych, gdyż także dla owoców przemysłowych istotne znaczenie mają takie zalety tej metody jak wydłużenie okresu przechowywania, obniżenie ubytków masy, kontrola obecności insektów i gryzoni. Strona podnosiła, że kontrolowana atmosfera jest bardzo potrzebna, ponieważ usuwa tlen z komory i zastępuje go azotem przez co spowalnia metabolizm, oddychanie i owoc wolniej się starzeje. Mniejszy jest ubytek masy owocu przechowywanego w kontrolowanej atmosferze, mniejsze jest także zużycie energii elektrycznej. W sytuacji dużego nasilenia dostaw jabłek przemysłowych, a jabłka takie mogą być uszkodzone, wtedy należy je włożyć do chłodni z kontrolowaną atmosferą, przez co utrzyma się dłużej jakość tych jabłek, a proces psucia zostaje całkowicie wstrzymany. Takie argumenty, zdaniem strony - jak wskazał Sąd - przesądziły o tym, że pod ogólną nazwą instalacji chłodniczej była uwzględniana kontrolowana atmosfera. Powyższe wymagało rozważenia argumentów strony, a w sytuacji uznania za konieczne dalszego wyjaśnienia tych kwestii, przeprowadzenie w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Pozostałe wytyczne tego Sądu nie mają znaczenia dla oceny zarzutów zgłoszonych obecnie w skardze kasacyjnej, gdyż skarga do Sądu I instancji na decyzję z (...) grudnia 2014 r. zarzuca odmowę finansowania sortowni i instalacji kontrolowanej atmosfery (dalej również IKA), zaś na rozprawie przed WSA strona wskazała, że "kwestionuje zaskarżoną decyzję co do braku przyznania pomocy finansowej w kwocie 372.420,38 zł (tj. 75% z kwoty 496.560,05 zł)." Dotyczy to 75% od kwoty łącznej za zakup sortowni i IKA (bez nadzoru inwestorskiego). Zatem skarga zakreśliła granice sprawy do tej części decyzji, która obejmowała odmowę pokrycia kosztów zakupu sortowni i IKA. Dodać należy, że w skardze kasacyjnej obecnie wniesionej brak jest zarzutów dotyczących nałożenia w zaskarżonej decyzji kary w wysokości 26.627,87 zł.

Z powyższego wynika, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję pozostawił organowi odwoławczemu swobodę w zakresie możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego, ograniczając tę swobodę jedynie potrzebą wyjaśnienia kwestii związanej z możliwością zaliczenia IKA do kosztów kwalifikowanych. Z takiego prawa organ odwoławczy skorzystał i nie naruszając przepisów wskazanych w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dopuścił uzupełniający dowód z opinii biegłego. NSA zwraca uwagę, że to Sąd I instancji wstępnie uznał, że zakres uzupełniającego postępowania dowodowego oceni organ odwoławczy i tylko w razie stwierdzenia takiej potrzeby "przeprowadzi w tym zakresie dodatkowe postępowanie dowodowe". Takie stanowisko Sądu wynika też z faktu uchylenia jedynie decyzji organu odwoławczego. Pamiętać przy tym należy, że w przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy jako usprawiedliwione uznać należy, że organ zobowiązany do wyjaśnienia kwestii jakkolwiek istotnej, to jednak obejmującej niewielką część postępowania dowodowego, zasadnie uznał, że na podstawie powołanego przepisu zobligowany jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego). Nie ulega też wątpliwości, że biegły w opinii z (...) października 2014 r., wyjaśnił jednoznacznie kwestię dotychczas niewyjaśnioną a istotną dla ustalenia oceny wydatków kwalifikowanych skarżącego kasacyjnie. Odnosząc się do pytania organu - czy w ramach instalacji chłodniczej zakładanej przez podmiot zajmujący się produkcją owoców dla celów przemysłowych (przetwórczych) elementem standardowym, (stałym), występującym w każdej lub większości instalacji chłodniczych jest pomieszczenie z kontrolowaną atmosferą? - biegły wskazał, że "Zarówno pomieszczenie, jak i wyposażenie kontrolowanej atmosfery nie są częścią instalacji chłodniczej". Zwrócić też należy uwagę, czego nie dostrzega kasator, kwestionując sposób procedowania organu, zaakceptowany przez Sąd I instancji, że biegły w ww. opinii w odpowiedzi na pytanie "czy instalacja chłodnicza wraz z kontrolowaną atmosferą jest niezbędna dla podmiotów zajmujących się produkcją owoców dla celów przemysłowych (przetwórczych), a nie tylko dla celów bezpośrednio konsumpcyjnych (tj. do sprzedaży detalicznej konsumentom)?" wskazał na ewentualną celowość zainstalowania IKA, to jednak zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu i Sądu, że dla wyniku tej sprawy nie ma to znaczenia, w sytuacji nieumieszczenia ww. wyposażenia w Planie Dochodzenia do Uznania. W konsekwencji nie można uznać kosztów związanych z ww. instalacją za koszt kwalifikowany, bez względu na to, że w przypadku skarżącego brak jest odrębnych pomieszczeń do przechowywania chłodniczego w normalnej atmosferze i atmosferze kontrolowanej. Ponieważ instalacja kontrolowanej atmosfery, zgodnie z wiedzą specjalistyczną zaprezentowaną w opinii powołanego przez organ biegłego, nie jest standardową częścią instalacji chłodniczej dlatego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, aprobujące powyższe ustalenie organu, że nie można przyjąć, że w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania Grupa przewidziała ww. instalację a zatem, że stanowi ona koszt kwalifikowany. Dodać warto, że wykaz kosztów kwalifikowanych wynika z załącznika do rozporządzenia MRiRW w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dla niniejszej sprawy chodzi o rozporządzenie z dnia 17 czerwca 2009 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 822; obowiązywało do 5 sierpnia 2013 r.). Z kolei Plan Dochodzenia do Uznania określa m.in. wskazanie daty rozpoczęcia, okres i sposób realizacji planu, zakres oraz harmonogram działań, które zamierza realizować ten podmiot jako wstępnie uznana grupa producentów, w szczególności dotyczących planowania produkcji, strategii sprzedaży, rozwoju kanałów marketingowych i promocji, podniesienia jakości produktów oraz przedsięwzięć inwestycyjnych (inwestycji) realizowanych w poszczególnych latach, w celu spełnienia warunków uznania tej grupy producentów za organizację producentów. Przepisy przewidują możliwość zmiany PDU, przy czym część zmian podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji. Zmiany podlegają zgłoszeniu w terminach określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu. Jak wynika bowiem z art. 39 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw Państwa członkowskie ustanawiają warunki, na jakich grupy producentów mogą występować z wnioskami o wprowadzenie zmian do planów w trakcie ich realizacji. Do powyższych wniosków załącza się niezbędne dokumenty uzupełniające. Skarżące Zrzeszenie na żadnym etapie postępowania nie podnosiło, że przewidując poniesienie wydatków na zakup sortowni i IKA, jako inwestycji nie uzasadnionych przy produkcji dla przetwórstwa, dokonało zmiany PDU poprzez rozszerzenie produkcji o produkcję dla konsumpcji. Nie można również nie dostrzec, że sprawa dotyczy finansowania wydatków poniesionych w II półroczu 5 Roku realizacji PDU, a więc w półroczu ostatnim. Zatem jeśli Grupa zamierzała rozszerzyć działalność w trakcie realizacji planu, powinna dążyć do zmiany w zatwierdzonym PDU, co w sprawie nie miało miejsca.

W ocenie NSA, w związku z zaprezentowaną wyżej argumentacją nie są trafne również zarzuty określone w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej oraz w pkt 1 lit. a,b,c, d, e i pkt 2. Jak bowiem wyżej wskazano, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, bez znaczenia pozostaje dla wyniku sprawy, czy skarżąca w istocie rozszerzyła, lub ma taki zamiar, prowadzoną przez siebie działalność przetwórczą w zakresie również produkcji owoców konsumpcyjnych, lecz czy wskazane inwestycje (sortownia i IKA) zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania a tym samym czy są to inwestycje niezbędne do realizacji przez grupę producentów, w celu uzyskania uznania za organizację producentów owoców i warzyw (art. 44 rozporządzenia nr 543/2011). Odnośnie wskazanej przez skarżącego kasacyjnie jako koszt kwalifikowany inwestycji zakupu sortowni "naważarko-pakowaczki" nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej poprzez arbitralne uznanie, że inwestycja ta nie znajduje zastosowania do owoców przemysłowych. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji wyrażając pogląd aprobujący dla stanowiska organu, że wydatki w tym zakresie są kosztem nieuzasadnionym z punktu widzenia specyfiki działalności skarżącej, uwzględnił ustalenia organu odwoławczego w myśl, których Grupa zgodnie z zatwierdzonym Planem Dochodzenia do Uznania zajmowała się wyłącznie sprzedażą owoców dla przetwórstwa, co potwierdzają także wyniki z kontroli na miejscu w dniach (...) stycznia 2011 r. (sortownia nie była wykorzystywana, a w chłodni z atmosferą kontrolowaną nie było owoców i warzyw). Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły zasadności stanowiska organu i Sądu I instancji, że zakupu sortowni "naważarko-pakowaczki" do jabłek konsumpcyjnych w wysokości kwoty netto podanej w zaskarżonej decyzji, nie można uznać za koszty niezbędne, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania za organizację producentów owoców i warzyw biorąc pod uwagę sprzedaż jaką grupa producentów zrealizowała w ostatnim roku planu dochodzenia do uznania. Wskazać też trzeba, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c i d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 czerwca 2009 r. wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli - inwestycja lub jej etap są dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedawanych przez grupę producentów wyprodukowanych przez jej członków, nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania oraz odpowiadają specyfice zbioru i działań wykonywanych w odniesieniu do owoców i warzyw po jego dokonaniu. Jak podkreślono wyżej, skarżące Zrzeszenie, zgodnie z zatwierdzonym Planem Dochodzenia do Uznania, zajmowało się wyłącznie sprzedażą owoców dla przetwórstwa - co również potwierdziła kontrola na miejscu. Skarżący kasacyjnie argumentował zasadność obydwu inwestycji jako niezbędnych również dla celów produkcji konsumpcyjnej, a więc działalności wykraczającej poza sezon, w którym można używać owoce świeżo zebrane. Tymczasem kontrola w styczniu 2011 r. wykazała, że sortownia nie była wykorzystywana natomiast w chłodni z kontrolowaną atmosferą nie było owoców i warzyw. Prawidłowe było zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu, że zakupu sortowni "naważarko-pakowaczki" do jabłek konsumpcyjnych, nie można uznać za koszty niezbędne, jakie należy zrealizować w celu uznania za organizację producentów owoców i warzyw biorąc pod uwagę sprzedaż jaką grupa producentów zrealizowała w ostatnim roku planu dochodzenia do uznania. W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie nie można uznać za arbitralne. Ze wskazanych wyżej przyczyn, nie mogły odnieść zakładanego przez kasatora skutku dowody przedstawione w pkt 1 lit. b i c petitum skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału reprezentującego organ radcy prawnego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi za udział w rozprawie nowo ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej - 14 400 zł, co dało kwotę 10 800 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.