Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2556778

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 czerwca 2018 r.
I GSK 486/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kuba.

Sędziowie: NSA Barbara Stukan-Pytlowany, del. WSA Tomasz Smoleń (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 195/17 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia (...) stycznia 2017 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

2.

zasądza od Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz Z. W. 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w sprawie ze skargi (...) (strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (Dyrektor ARiMR) z dnia 25 stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Strona w dniu 15 czerwca 2004 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2004. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia 22 grudnia 2004 r., przyznał stronie płatności ONW w łącznej wysokości (...) zł za prowadzenie działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW o powierzchni (...) ha. Przyznane płatności przekazane zostały na rachunek bankowy strony w dniu 17 lutego 2005 r.

W związku z nieskładaniem wniosków o przyznanie płatności ONW w latach kolejnych, organ ARiMR w dniu 9 września 2013 r. wystosował do beneficjenta wezwanie do potwierdzenia faktu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW objętych 5-letnim zobowiązaniem ONW, podjętym w dniu 17 lutego 2005 r.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wągrowcu zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW, z kolei decyzją z dnia 14 kwietnia 2015 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 29 lipca 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wągrowcu decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości (...) zł ze względu na niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich ONW.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 11 marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 317/16, uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 11 marca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia 22 grudnia 2015 r.

W ocenie tego Sądu rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji.

Przywołał treść art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i podał, że sporna płatność została przekazana na rachunek skarżącego w dniu 17 lutego 2005 r. Organ ARiMR wskazał z kolei, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 maja 2014 r., przy czym doręczenie nastąpiło na adres pełnomocnika skarżącego - (...). Skarżący kwestionował, aby (...) był jego pełnomocnikiem w postępowaniu.

Przywołał art. 14 § 1, art. 32, art. 33 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zwracając uwagę na potrzebę odróżnienia stosunku pełnomocnictwa istniejącego pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. WSA stwierdził, że pełnomocnictwo do sprawy może złożyć jedynie osoba upoważniona przez ustawodawcę, zaś w tym kręgu nie mieści się organ administracji publicznej, a za takie działanie organu można uznać przyjęcie przez organ tezy, że pełnomocnictwa w dwóch innych sprawach są tożsame z rozpoznawaną sprawą. Powyższe rozumowanie jest tym bardziej zasadne, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte odrębnym postanowieniem i zakończone odrębną decyzją.

Z twierdzeń organów obu instancji, jak podniósł w dalszej kolejności WSA, wynika, że pełnomocnictwo dla (...) zostało udzielone przez skarżącego w innej sprawie i obejmowało umocowanie do działania w jego imieniu we wszystkich postępowaniach. Pełnomocnictwo to jednak nie zostało załączone do akt niniejszej sprawy. Zatem - zdaniem WSA - doręczając postanowienie o wszczęciu postępowania organ powinien zbadać czy rzeczywiście pełnomocnictwo złożone w innej sprawie obejmuje swoim zakresem umocowanie do występowania w imieniu skarżącego w innych sprawach. W sytuacji, gdy organ nie dokonał takich ustaleń powinien uznać, że skarżący nie jest reprezentowany przez pełnomocnika. Podkreślił, że pisma kierowane do rzekomego pełnomocnika skarżącego pozostawały bez odpowiedzi, a skarżący na późniejszym etapie postępowania zaprzeczył, aby jego wolą było ustanowienie syna pełnomocnikiem we wszystkich sprawach. Brak jest podstaw, aby uznać, że organ przed wydaniem decyzji zbadał zakres przedmiotowy tego pełnomocnictwa.

W ocenie WSA organ nie zapewnił także stronie możliwości czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem decyzji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wągrowcu decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości (...) zł.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzuciła naruszenie: - art. 6 k.p.a., przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów o właściwości, co powoduje jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.; - art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., przez ich niezastosowanie i ustalenie obowiązku zwrotu płatności po upływie 10 lat od daty płatności; - art. 10 § 1 k.p.a., przez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu.

Dyrektor ARiMR w Poznaniu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone jest w oparciu o art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji. W ocenie organu odwoławczego, kwota nienależnie pobranych płatności ONW, podlegająca zwrotowi, została zasadnie ustalona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wągrowcu, jako że odwołujący nie zrealizował 5-letniego zobowiązania ONW, przez zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW w okresie objętym tym zobowiązaniem. Organ ARiMR powołał się także na art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001, zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczane zgodnie z art. 49 ust. 3 tego rozporządzenia. Organ nie uznał jednocześnie za zasadny podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001. Zdaniem tego organu przerwanie biegu przedawnienia może nastąpić przez doręczenie stronie informacji odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazującej, co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie z chwilą doręczenia zawiadomienia z dnia 30 kwietnia 2014 r., to jest w dniu 7 maja 2014 r., nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia - 10 lat pomiędzy wypłatą płatności, a pierwszym powiadomieniem rolnika o jej nieuzasadnionym charakterze.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał doręczenia wskazanemu przez stronę pełnomocnikowi (...). W dniu 12 listopada 2010 r. do Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR wpłynął wniosek (...), pełnomocnika (...), o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia 9 lutego 2010 r. wraz z pełnomocnictwem datowanym na dzień 1 czerwca 2010 r. W pełnomocnictwie tym (...) złożył podpis pod następującą treścią: "Niniejszym udzielam pełnomocnictwa mojemu synowi, (...) do reprezentowania mnie oraz podejmowania czynności prawnych w moim imieniu w odniesieniu do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Pełnomocnictwo wygasa wraz z jego odwołaniem". Zdaniem organ ARiMR treść tego dokumentu wskazuje, że (...) udzielił pełnomocnictwa swojemu synowi, (...), do reprezentowania go i działania w jego imieniu we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez wszystkie organy ARiMR, w których stroną jest (...). Jest to, zatem pełnomocnictwo ogólne, a nie do jednej konkretnej sprawy. Twierdzenie, że pełnomocnictwo to dotyczyło tylko postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR, jest wyłącznie twierdzeniem na potrzebę chwili, w celu uniknięcia negatywnych skutków zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, tym bardziej, że (...) reprezentował swojego ojca (...) także w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności ONW (decyzja z 8 marca 2012 r., nr (...)). Do dnia wydania niniejszej decyzji ani (...) nie poinformowali także o tym, aby pełnomocnictwo to zostało odwołane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, a także o zobowiązanie organu ARiMR do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana została po tym jak tut. Sąd w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 317/16, uchylił uprzednio podjęte w ramach kontrolowanej sprawy rozstrzygnięcia organów ARiMR. Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Organ ARiMR związany był wobec tego oceną prawną wyrażoną w wyroku tut. Sądu z dnia 14 lipca 2016 r. i zobligowany był zastosować się do zawartych tam wskazań, co do dalszego postępowania. Nie powinno jednak umykać uwadze skarżącego, że również i on, jako strona postępowania, związany jest wskazanym ostatnio prawomocnym orzeczeniem sądu (por. art. 170 p.p.s.a.).

W ocenie WSA już w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 317/16, Sąd jednoznacznie stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, jakoby zaskarżona decyzja organu ARiMR miała zostać wydana bez podstawy prawnej. Sąd powołał się przy tym nie tylko na art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm.) oraz art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz.UE Seria L z 2001 r. Nr 327, poz. 11 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 2419/2001"), lecz także na kwestionowane aktualnie przez skarżącego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie krajowe"). Sąd nie uznał przy tym - już wówczas podnoszonego przez skarżącego-zarzutu, jakoby w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia krajowego, podkreślając kwestię obowiązywania przepisów tego rozporządzenia. Brak jest wobec tego jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia zarzutów stawianych przez skarżącego w powyższym zakresie na obecnym etapie postępowania.

W ocenie WSA nie ma również racji skarżący powołując się na przedawnienie obowiązku zwrotu tych płatności.

Zgodnie z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 tego artykułu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Bezspornie płatności ONW za 2004 rok wypłacone zostały skarżącemu w dniu 17 lutego 2005 r. O ich nieuzasadnionym charakterze skarżący został natomiast poinformowany w dniu 7 maja 2014 r., to jest przed upływem 10-letniego terminu przedawnienia. Nie budzi przy tym wątpliwości, że nie sposób przypisać skarżącemu dobrej wiary.

Sąd I instancji podkreślił, że bezzasadne, jako pozostające w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a., są zarzuty skarżącego jakoby powiadomienie o wszczęciu postępowania nie mogło stanowić pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Także i ten zarzut podnoszony był przez skarżącego w poprzednim postępowaniu przed tut. Sądem i również on nie został przez sąd uznany. Sąd, jako istotne daty - na gruncie powyższego przepisu - przyjął właśnie 17 lutego 2005 r., to jest dzień wypłaty środków tytułem płatności ONW oraz 7 maja 2014 r., a więc dzień doręczenia powiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, i tak wyrażona ocena wiąże na gruncie niniejszego postępowania. Podkreślił, że o tym czy płatności były świadczeniem nienależnym rozstrzyga organ ARiMR w postępowaniu o ustalenie kwot nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków publicznych, zatem data pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności wiąże się z tym postępowaniem. Nie jest jednak zasadne, jak oczekuje tego skarżący, aby za przesądzające w tym względzie uznać dopiero rozstrzygnięcie przez organ tejże kwestii w drodze decyzji, bowiem już na moment wszczęcia postępowania beneficjent, świadomy przecież zaistniałej sytuacji wobec braku realizacji podjętych zobowiązań, dowiaduje się od właściwej władzy o niezasadnym charakterze pobranych płatności.

Zdaniem WSA organ ARiMR zobligowany był do zbadania, czy powyżej wskazane zawiadomienie zostało prawidłowo skierowane do pełnomocnika skarżącego - (...), co też w zaskarżonej decyzji uczynił. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest tak, że tut. Sąd w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 317/16, wykluczył możliwość powoływania się przez organ ARiMR na pełnomocnictwo udzielone (...), skoro pełnomocnictwo to pochodziło z innej sprawy. Wręcz przeciwnie, tut. Sąd wprost wskazał, że z twierdzeń organów obu instancji wynika, że pełnomocnictwo dla (...) zostało udzielone przez skarżącego w innej sprawie, jednak uznał, że w takim przypadku doręczając postanowienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie organ powinien był zbadać czy rzeczywiście pełnomocnictwo to obejmuje swoim zakresem umocowanie do występowania w imieniu skarżącego również w innych sprawach. Czyniąc to organ ARiMR w zaskarżonej decyzji doszedł do prawidłowego wniosku, znajdującego poparcie w zgromadzonym i przywołanym jednocześnie przez ten organ materiale dowodowym, że skarżący udzielił pełnomocnictwa synowi, (...), do reprezentowania go i działania w jego imieniu we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez wszystkie organy ARiMR, w których stroną jest skarżący. Pełnomocnictwo stwierdzone dokumentem z dnia 1 czerwca 2010 r. jest wobec tego pełnomocnictwem ogólnym, a nie do jednej, konkretnej sprawy. W takich okolicznościach nie sposób podważyć prawidłowości skierowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania do tak ustanowionego pełnomocnika, tym bardziej, że skarżący był reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, w powołaniu na to samo pełnomocnictwo, także w uprzednio prowadzonym postępowaniu w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Podnoszenie obecnie przez skarżącego, że doręczenia kierowane do rzeczonego pełnomocnika były nieprawidłowe, zostały słusznie uznane przez organ ARiMR, jako mające zmierzać do uniknięcia odpowiedzialności z tytułu nienależnie pobranych płatności. Nie budzi przy tym wątpliwości skuteczność doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W tych okolicznościach uznał, że organ ARiMR prawidłowo zastosował art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001.

Od wyżej wskazanego wyroku skargą kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

a)

prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię przepisu art. 49 ust. 5 zdanie pierwsze rozporządzenie nr 2419/2001 polegającą na przyjęciu, że pierwszym powiadomieniem o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest zawiadomienie organu administracji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności;

b)

przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 32 i 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy należność ustalona decyzją organu administracji pierwszej instancji była przedawniona, bowiem decyzja ustalająca została wysłana do osoby niebędącej pełnomocnikiem skarżącego kasacyjnie, gdyż ani on ani pan (...) nie złożyli pełnomocnictwa do postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 kwietnia 2015 r.;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. (sygn. akt III SA/Po 317/16) przesądził, iż za pierwsze powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze płatności należy uznać zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji dołączenia pełnomocnictwa do akt postępowania administracyjnego przez organ administracji, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. wyraźnie wskazał, że takie działanie jest niedopuszczalne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ nie zawiadomił pełnomocniczki strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. wniósł o:

a)

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

b)

stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na podstawie przepisu art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organ I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zawarta także wniosek o skierowanie do Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejski pytania prejudycjalnego w kwestii wykładni przepisów art. 49 ust. 5 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2419/2001.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest, bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza, zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii czy doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych kwot z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowanie. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżącemu przyznaną płatność przekazano na rachunek bankowy w dniu 17 lutego 2005 r. oraz fakt, iż skarżący nie działał w dobrej wierze. Spór natomiast ogniskował się na określeniu data pierwszego powiadomienia skarżącego przez organy o nieuzasadnionym charakterze przyznanej mu płatności. W ocenie skarżącego o nieuzasadnionym charakterze danej płatności przesądza decyzja administracyjna, a wszelkie okoliczności mające o owym charakterze przesądzać wynikać winny z uzasadnienia decyzji. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jego zdaniem, nie wynika absolutnie nic, nie sposób, więc przyjąć, że pismo takie informuje o nieuzasadnionym charakterze płatności. Jednocześnie wskazywał, że pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania zostało doręczone nieprawidłowo jego synowi (...), który nie był jego pełnomocnikiem w tej sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że nie budzi wątpliwości skuteczność doręczenia pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, a podnoszony przez skarżącego zarzut, iż doręczenie kierowane do (...) były nieprawidłowe, za organem uznał, za mający zmierzać do uniknięcia odpowiedzialności z tytułu nienależnie pobranych płatności. Za bezzasadny uznał także zarzut skarżącego, jakoby pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania nie mogło stanowić pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. W jego ocenie zarzut ten pozostaje w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a., wskazując, że zarzut ten były już przez skarżącego w poprzednim postępowaniu podnoszony i nie został przez sąd uznany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2016 sygn. akt III SA/Po 317/16, WSA stwierdził, że "Sporna płatność została przekazana na rachunek skarżącego w dniu 17 lutego 2005 r. Organ wskazywał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 maja 2014 r., przy czym doręczenie nastąpiło na adres pełnomocnika skarżącego - (...). Skarżący natomiast kwestionował, aby (...) był jego pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu." (str. 8 uzasadnienie). Uzasadnienie to nie zawiera żadnych rozważań, które stanowiłyby jednoznaczną podstawę do stwierdzenia czy datą pierwszego powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze przyznanej mu płatności jest dzień doręczenie mu pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania jak przyjęły organy, czy też data doręczenia mu decyzji, co sugeruje skarżący.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Skoro uzasadnienie wyżej wskazanego wyroku nie zawiera takiej oceny prawnej, to nie można powoływać się na treść przepisu art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za taką ocenę nie można uznać wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnie 14 lipca 2016 r., gdzie WSA polecił "Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w przypadku stwierdzenia, że zawiadomienie o wszczęciu postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie zostało doręczone skutecznie skarżącemu, umorzy postępowanie z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia." Wskazanie to nie oznacza, że Sąd I instancji za datą pierwszego powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze przyznanej mu płatności uznał dzień doręczenie mu pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, gdyż uzasadnienie nie zawiera żadnych rozważań o tym świadczących. Ma ono jednak istotne znaczenie, albowiem stwierdzenie, że pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie zostało doręczone skutecznie skarżącemu czyniłoby zbędnym rozstrzyganie kwestii czy datą pierwszego powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze przyznanej mu płatności jest dzień doręczenie mu pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, czy też data doręczenia mu decyzji, z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001.

Jak wyżej wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że nie budzi wątpliwości skuteczność doręczenia pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, które doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego to jest jego synowi (...). Bezspornym jest fakt, iż skarżący w dnia 1 czerwca 2010 r. udzielił pełnomocnictwa, w którym umocował syna do reprezentowania jego oraz podejmowania czynności prawnych w jego imieniu w odniesieniu do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jednocześnie zaznaczył, że pełnomocnictwo wygasa wraz z jego odwołaniem. Pełnomocnictwo to złożone zostało do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia 9 lutego 2010 r., wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 12 listopada 2010 r. Jednak nie zostało ono dołączone do akt niniejszej sprawy ani przez skarżącego, ani przez jego syna. Uczynił to organ, włączając pełnomocnictwo do akt rozpoznawanej sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 32 k.p.a. Strona może działać przez pełnomocnika chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wprowadza znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć, zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z przepisów tych wynika, zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 332/01; wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06; wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06).

Odnośnie momentu, kiedy pełnomocnik ma to uczynić brak jest wskazań w Kodeksie postępowania administracyjnego. W kodeksie postępowania cywilnego przepis art. 89 § 1 wyraźnie zastrzega, że chodzi tu o pierwszą czynność procesową i zasadę te należy przenieść na grunt postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom I, Komentarz do art. 1-103, Lex 2007, Wyd. II). Organ musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Obowiązki organu aktualizują się dopiero z chwilą skutecznego ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu, niezależnie od tego czy i w jakim zakresie oraz od kiedy łączy stronę stosunek pełnomocnictwa poza postępowaniem.

Reasumując stwierdzić należy, że strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06; wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08).

Przenosząc powyższe rozważania na realia rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż niewątpliwie (...) mógłby być pełnomocnikiem skarżącego w oparciu o udzielonym pełnomocnictwo z dnia 1 czerwca 2010 r., jednakże, aby organy i kontrolujący je Sąd I instancji mogły go uznać za umocowanego pełnomocnika musiałby złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt tej sprawy, co nie miało miejsce. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnictwo z dnia 1 czerwca 2010 r. udzielone (...) przez skarżącego do akt sprawy dołączone zostało przez organ. Już w wyrok z dnia 14 lipca 2016 r. WSA trafnie wskazał, że pełnomocnictwo do sprawy może być złożone jedynie przez osoby upoważnioną przez ustawodawcę, zaś w tym kręgu nie mieści się organ administracji publicznej. Podkreślić należy, że akceptując takie działanie organu Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił różnicy wynikającej ze stosuneku pełnomocnictwa istniejącego pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Jak wyżej wskazano pełnomocnictwo, aby wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione poprzez złożenie go do akt każdej z prowadzonych spraw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 32 i 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. oraz 153 p.p.s.a., dlatego też w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzi kontrolę zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z dnia 25 stycznia 2017 r. mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartego w pkt a) petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji w ponownym postępowaniu w pierwszej kolejności winien rozstrzygnąć kwestię prawidłowości umocowania (...), jako pełnomocnika skarżącego w rozpoznawanej sprawie w kontekście doręczenia mu pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW. Dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii może ewentualnie spowodować konieczność rozważenia, jaką czynność należy uznać za pierwsze powiadomienie o niezasadnym charakterze danej płatności w myśl przepisu art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001. Dlatego też wniosek skarżącego po skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego w kwestii wykładni przepisu art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 uznał za niezasadny.

Odnosząc się zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. wskazać należy, że zasadą jest, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony postępowania. Stosowanie przez organy administracji publicznej przepisu art. 10 § 1 k.p.a., jako otwierającego przed stroną możliwość obrony interesu prawnego w toku czynności organów administracji publicznej, ma niebagatelne znaczenie dla prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem I instancji jak i postępowania odwoławczego, w szczególności w sytuacji, w której organ II instancji uzupełniał materiał dowodowy. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest, zatem kwalifikowaną wadą procesową postępowania. Jednakże dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela, że naruszenie przywołanego przepisu zasadniczo oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (zob. np.: wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06; postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11).

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał ww. okoliczności, których spełnienie warunkowałoby uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Zatem stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii było prawidłowe.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłata sądowa od wniosku o sporządzenie uzasadnienia w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 450 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265 t.j).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.