I GSK 1764/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OpenLEX

I GSK 1764/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3218919

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r. I GSK 1764/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.).

Sędziowie: NSA Dariusz Dudra, del. WSA Izabella Janson.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1002/17 w sprawie ze skargi Powiatu A na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Powiatu A 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1002/17 po rozpoznaniu skargi Powiatu A na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiat A (dalej: "powiat", "skarżący" lub "beneficjent") na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu (...) grudnia 2008 r. realizował w okresie od 15 sierpnia 2008 r. do 15 listopada 2012 r. projekt nr (...) pt. "A.". Celem projektu było rozwijanie uzdolnień naukowych uczniów w zakresie nauk matematyczno-przyrodniczych na poziomie szkół ponadgimnazjalnych, wzmocnienie atrakcyjności oferty edukacyjnej szkół w perspektywie przyszłego zatrudnienia absolwentów.

W dniu (...) lipca 2011 r. w siedzibie Augustowskiego Centrum Edukacyjnego (dalej: "ACE"), którego pracownicy byli zaangażowani w realizację projektu, odbyła się kontrola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (dalej: "ETO") dotycząca innego projektu realizowanego przez powiat, tj. "Mały A.". Kontrolerzy ETO stwierdzili, że wynagrodzenia wypłacane ze środków UE pracownikom realizującym projekt zostały wyliczone z wykorzystaniem wyższych stawek niż stawki zastosowane w umowach o pracę zawartych z tymi pracownikami poza projektem, co doprowadziło do zawyżenia kosztów osobowych w projekcie. Zgodnie ze stanowiskiem ETO wynagrodzenia za godzinę pracy w projekcie nie powinny odbiegać od stawek wynikających z umów o pracę zawartych w ramach statutowej działalności ACE. Z uwagi na ww. nieprawidłowości Ośrodek Rozwoju Edukacji (dalej: "ORE" lub "organ I instancji") dokonał kontroli projektu "A." celem sprawdzenia, czy nie doszło do podobnych naruszeń. Wyniki kontroli potwierdziły stosowanie przez ACE przy projekcie "A." podobnej praktyki przy projekcie "Mały A.".

Decyzją z dnia (...) września 2016 r. Ośrodek Rozwoju Edukacji określił powiatowi przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w łącznej wysokości 1.591.356,53 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji), decyzją z dnia (...) marca 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ przeanalizował umowy zawarte przez ACE z osobami zaangażowanymi do projektu "A." i ustalił, że większość pracowników projektu była równocześnie zatrudniona w ACE w ramach pozaprojektowej działalności, tj. łączył ich z beneficjentem więcej niż jeden stosunek pracy.

Porównując zakresy zadań pracowników wykonywanych w ramach umowy i projektu minister ustalił m.in., że W. M. była zatrudniona w ACE jako główna księgowa i wykonywała następujące zadania: opracowywanie projektów planów finansowych środków budżetowych i specjalnych, opracowywanie dokumentacji uregulowań wewnętrznych związanych z instrukcją obiegu dokumentów oraz innych instrukcji, zakładowego planu kont, sprawdzanie dokumentów pod względem formalno-rachunkowym, dokonywanie wstępnej kontroli wydatków, dokonywanie wstępnej kontroli realizacji wydatków, dekretowanie dokumentów finansowo-księgowych, sporządzanie przelewów kontrahentom za dostawy towarów i usług, analiza księgowa pod względem prawidłowości klasyfikowania wydatków i dochodów, przygotowanie rejestrów VAT i sporządzenie deklaracji rozliczeniowej, sporządzanie sprawozdań finansowych. Z kolei w ramach projektu "A." W. M. zatrudniona była na stanowisku księgowej i wykonywała następujące zadania: określanie zasad, wg których mają być wykonywane przez pracowników prace niezbędne do zapewnienia prawidłowości gospodarki finansowej oraz księgowości, kalkulacji wynikowej kosztów i sprawozdawczości, udostępnianie do wglądu dokumentów i wyliczeń będących źródłem tych informacji, kontrolowanie działalności w zakresie zabezpieczenia i przechowywania dokumentów i środków finansowych, gospodarki materiałowej, realizacji środków budżetowych i pozabudżetowych, tworzenie warunków do przestrzegania dyscypliny budżetowej, odmawianie realizacji rachunku, faktury w przypadku niezgodności tych dokumentów z przepisami o gospodarce finansowej.

W ocenie organu odwoławczego trudno uznać, że praca wykonywana przez W. M. w ramach stałej umowy o pracę w ACE oraz w projekcie była rodzajowo różna. Do obowiązków głównej księgowej należały czynności związane z księgowaniem wszelkich operacji gospodarczych w ACE, w tym także dotyczących projektu A. Fakt że w ramach projektu nie wykonywała czynności związanych z księgowaniem w ramach podstawowej działalności ACE, nie wyklucza tego, że jej obowiązki były tożsame rodzajowo.

Dalej minister podał, że D. Ś. była zatrudniona w ACE jako starszy księgowy i wykonywała następujące zadania: przygotowanie dokumentacji związanej z płacami, sporządzanie list płac, przelewów na rachunki bankowe, prowadzenie dokumentacji związanej z wypłatą zasiłków z ubezpieczenia społecznego, generowanie danych i przekazywanie dokumentów ZUS, sporządzanie PIT-11, PIT-4, księgowanie dokumentacji finansowo-księgowej zadekretowanej przez głównego księgowego z wybranych kont. Z kolei w ramach projektu była zatrudniona na stanowisku asystenta księgowego i wykonywała następujące zadania: rejestrowanie, porządkowanie oraz sprawdzanie zapotrzebowania na środki finansowe oraz sprawozdań finansowych, sporządzenia i aktualizacja bazy danych szkół, powiatów uczestniczących w projekcie oraz pracowników biura projektu, sporządzanie pism, sporządzanie list płac oraz dokonywanie rozliczeń z ZUS i Urzędem Skarbowym.

Zdaniem organu II instancji praca wykonywana przez D. Ś. w ramach projektu oraz w ramach działalności pozaprojektowej ACE była rodzajowo tożsama. W ramach obu zakresów obowiązków wykonywała czynności księgowe, a w szczególności zajmowała się sporządzaniem list płac i ich rozliczaniem z ZUS i Urzędem Skarbowym. Do zakresu obowiązków starszego księgowego w ACE należało rozliczanie wynagrodzeń wszystkich pracowników ACE, a zatem także tych zatrudnionych do projektu "A.".

Minister stwierdził, że obowiązywanie dwóch umów o pracę o znacznie zróżnicowanej stawce za rodzajowo tożsame zadania, stanowi naruszenie art. 78 § 1, art. 1511, art. 132 § 1 i art. 133 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.), dalej: "k.p.". Naruszenie to stanowi jednocześnie naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: "Wytyczne"), które skarżący zobowiązany był stosować na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, oraz naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze z.), dalej "u.f.p.". Spełniona została zatem przesłanka do żądania zwrotu środków określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Organ dokonał także analizy zakresów obowiązków pozostałych osób zatrudnionych w ramach projektu A. oraz wykonywanych w ramach działalności podstawowej ACE. Zakresy te okazały się różne, a ich wynagrodzenia w ramach projektu zostały ustalone sprzecznie z przepisami ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593) oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458), dalej "u.p.s." i wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.s. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, dalej "rozporządzenie RM", oraz k.p. Zdaniem ministra kwestia wynagrodzenia pracowników ACE zaangażowanych w projekt, jako pracowników samorządowych, nie pozostaje w sferze dowolnego kształtowania beneficjenta, ale jest ściśle uregulowana w przepisach wykonawczych do u.p.s.

Minister zaznaczył, że wszystkie osoby zaangażowane w projekcie korzystają ze statusu pracowników samorządowych. Tymczasem w umowach o pracę zawartych z nimi na cele projektu znalazło się sformułowanie, że "4. Do wynagrodzenia (...) nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia RM z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 146, poz. 1222 z późn. zm.). 5. Wysokość wynagrodzenia ustalonego w pkt 3 wynika z budżetu Projektu "A.". Wynagrodzenie to nie jest wliczane do podstaw wymiaru składników wynagrodzenia wypłacanych pracownikowi w Augustowskim Centrum Edukacyjnym w A. z innych tytułów." Organ podał również, że w u.p.s. i rozporządzeniu RM ustawodawca dokonał podziału stanowisk, na których zatrudnieni są pracownicy samorządowi, ale osoby zatrudnione do projektu nie zostały zakwalifikowane do wykazu stanowisk określonego w rozporządzenia RM. Niemniej jednak w literaturze i orzecznictwie podnosi się, że wskazane wyliczenie, mimo że obejmujące katalog zamknięty, nie zawiera wyczerpującego wyliczenia wszystkich istniejących grup stanowisk, jakie faktycznie zajmują pracownicy samorządowi. Oznacza to, że fakt, iż nazwy stanowisk personelu projektu nie odpowiadały nazwom przewidzianym w przepisach u.p.s. nie wyłącza stosowania przepisów ustawy i przepisów wykonawczych.

Dodatkowo w ocenie ministra wynagrodzenie personelu projektu nie tylko nie odpowiadało przepisom u.p.s. oraz rozporządzeniu RM ale również stawkom dla pracowników jednostek organizacyjnych powiatu augustowskiego przewidzianych w regulaminie wynagradzania obowiązującym w ACE (w tym: Regulaminu wynagrodzeń i wymagań kwalifikacyjnych pracowników administracyjno-obsługowych Zespołu Szkół Budowlano-Elektrycznych w A. z dnia (...) grudnia 2000 r., Zarządzenia nr (...) r. Dyrektora Augustowskiego Centrum Edukacyjnego w A. z dnia (...) czerwca 2009 r. w sprawie Regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w Augustowskim Centrum Edukacyjnym w A.).

Powiat naruszył więc przepisy u.s.p. oraz rozporządzenia RM podczas zatrudniania i wynagradzania personelu projektu A. Przyjęcie odrębnych stawek dla wynagrodzeń w projekcie w stosunku do tych obowiązujących w ACE minister uznał także za naruszenie zapisów podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych, które obligowały beneficjenta do ponoszenia wydatków w sposób racjonalny i efektywny.

Dalej organ podkreślił, iż pomimo naruszenia przepisów u.p.s. i Rozporządzenia RM umowy zawarte przez beneficjenta z pracownikami (personelem projektu) są ważne. Jednocześnie wszystkie wskaźniki określone we wniosku o dofinansowanie projektu zostały osiągnięte, co wskazuje na należyte wykonywanie obowiązków przez personel projektu. Wobec tego minister stwierdził, iż uznanie za niekwalifikowalne w całości wydatków poniesionych na zawarte umowy w projekcie "A." stanowiłoby karę niewspółmierną do popełnionego czynu. Takie rozstrzygnięcie byłoby nieproporcjonalne do skali naruszenia przepisów prawa krajowego i Wytycznych. Za niekwalifikowalne organ II instancji uznał więc różnice wynikające ze zbyt wysokich wynagrodzeń (a dokładnie wynagrodzenia w projekcie przekraczające 40% dodatku). W celu oszacowania kwalifikowalnej kwoty wynagrodzenia poszczególnych pracowników ACE, wykorzystano mechanizm polegający na przypisaniu stanowiskom w projekcie adekwatnych stanowisk wskazanych w rozporządzeniu RM wraz z odpowiednim ich zaszeregowaniem. Następnie, na podstawie tabeli wynagrodzeń obowiązującej od 1 maja 2008 r. do 31 marca 2009 r. ustalono maksymalną kwotę w złotych dla poszczególnych kategorii zaszeregowania najbliższych do pełnionych przez te osoby funkcji w projekcie. Do wynagrodzeń od 1 kwietnia 2009 r. organ przyjęto stawki określone w załączniku nr 2 do regulaminu wynagrodzeń z 2009 r. Szczegółowe wyliczenia kwot niekwalifikowalnych wynagrodzeń i podlegających z tego tytułu zwrotowi przez powiat zostały szczegółowo wskazane w załączniku do decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy uznał je za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał, że skarżący zobowiązał się na podstawie § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie do stosowania, przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. O wszelkich zmianach Wytycznych Instytucja Pośrednicząca była zobowiązana poinformować beneficjenta. Zatem nie ulega wątpliwości Sądu, że skarżącego wiązały w toku wykonywania umowy treści Wytycznych w wersji obowiązującej na datę wydatkowania środków. Jednocześnie wymienione Wytyczne wydane były na podstawie art. 35 ustawy o zasadach polityki rozwoju.

Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 u.f.p z 2009 r. "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu " (zapis tożsamy z przepisem wcześniej obowiązującym, tj. art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r). Szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (wymienia ją art. 206 ust. 1 u.f.p z 2009 r. i art. 209 u.f.p. z 2005 r.). W związku z powyższymi przepisami, procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009 r. i art. 208 u.f.p. z 2005 r. są bezsprzecznie m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu, w tym wymienione Wytyczne. Oznacza to, że poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać, z uwzględnieniem postanowień tej umowy, Wytycznych oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki rozwoju.

Wskazane przez organ Wytyczne zmieniały się w toku realizacji omawianej umowy o dofinansowanie z dnia (...) grudnia 2008 r. Zakwestionowane zaś przez organ wydatki dotyczą wypłaconych wynagrodzeń na podstawie zawartych umów o pracę z personelem projektu. Sąd wskazał, że w chwili zawierania przez skarżącego umów z pracownikami obowiązywały odpowiednio Wytyczne z dnia (...).02.2008 r., (...).09.2008 r., (...).03.2009 r. oraz (...).12.2009 r.

Ponieważ wynagrodzenie pracowników projektu były wypłacane w okresie późniejszym, tj. do dnia 31 października 2012 r., to organ uznał, że do wypłaty wynagrodzeń mają także zastosowanie Wytyczne w wersji z (...).11.2010 r., (...).12.2011 r. oraz (...).08.2012 r.

W realiach tej sprawy Sąd I instancji nie podzielił przedstawionych twierdzeń organu, co do stosowania Wytycznych w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. do wypłaty wcześniejszych wynagrodzeń niż data wejścia w życie wskazanych Wytycznych.

Nie ulega wątpliwości Sądu że wszystkie wersje Wytycznych stanowiły w podrozdziale 3.1, iż za kwalifikowalne uznaje się wydatki o ile są racjonalne i efektywne oraz zgodne z prawem krajowym i unijnym. Za racjonalność i efektywność należy uznać ich zgodność z cenami rynkowymi. Jest to pewien element ocenny, możliwy do obiektywnego ustalenia.

W przedmiotowej sprawie skarżący przed podpisaniem umowy o dofinansowaniu prowadził z organem uzgodnienia co do wysokości przedmiotowych kosztów. Podniósł to w piśmie procesowym z dnia (...) sierpnia 2016 r. skierowanym do organu I instancji i przedstawił protokół z negocjacji z (...) sierpnia 2008 r. (poz. 59, 60). Tym samym mamy do czynienia z pierwotnym ustaleniem przez organ (w umowie i załączonych do niej dokumentach) kosztów wynagrodzeniowych jako kwalifikowalnych, czyli uznanych za adekwatne, racjonalne do zakresu i czasu realizacji zadania. Element racjonalności i adekwatności kosztów wymagał ustaleń i odniesień do rynku. Dokonano tego przy zawieraniu umowy. Zakres czynności został ustalany jako zadanie do wykonania, a nie element (część) etatu stałego zatrudnienia. Zatem uzasadnianie przez organ, zmiany oceny tych wydatków, twierdzeniem, że nie wiedział, iż czynność zmieści się w zakresie 1/8 etatu pracy, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie może też organ tłumaczyć się, że jego wcześniejsze błędy mogą być poprawione przez należytą kontrolę dokonaną w późniejszym czasie. Ustalenie kwalifikowalności wskazanych kosztów (w ramach ocennego odniesienia ich do wartości rynkowych) na etapie zawarcia umowy nie daje podstaw do uznania, iż przy ich ponoszeniu beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w odniesieniu do obowiązującego prawa.

Podkreślić też należy, że projekt był kontrolowany przez organ I instancji w okresie 22 - 26 sierpnia 2011 r., w tym kontrolowano zatrudnienie wg. funkcji i wskazanej z nazwiska osoby, łącznie dotyczyło to siedmiu osób pracujący przy wykonywaniu projektu oraz kontrolowano cztery listy płac o Nr (...), (...), (...), (...) (str. 5 informacji pokontrolnej Nr (...) - karta 493 akt adm. oraz str. 3 Listy sprawdzającej do ww. kontroli - karta 488 akt adm.). Stwierdzono kwalifikowalność tych kosztów. Projekt poddany też był audytowi zewnętrznemu, gdzie również w raporcie i opinii z jego przeprowadzenia, z grudnia 2011 r., stwierdzono kwalifikowalność tych kosztów (stwierdzone drobne uchybienia nie dotyczyły przedmiotowej kwestii - karta 454 - 457 akt adm.). Tym samym zmiana stanowiska organu w tej kwestii nie jest uzasadniona. Nie można też, zdaniem WSA, uznać za zasadne, w świetle powyższych uwag, twierdzeń organu, iż ustalił średnie, niższe wynagrodzenia w innych projektach.

Dopiero zmiana Wytycznych z dnia (...).12.2011 r., obowiązująca od 1 stycznia 2012 r., określająca niemożność stosowania wyższych stawek wynagrodzenia personelu projektu od stawek stosowanych w ramach podstawowej działalności beneficjenta, stała się wiążąca dla skarżącego i od tego momentu, zgodnie z § 3 umowy o dofinansowanie, wypłacane wynagrodzenia powinny zostać dostosowane do wymienionych wielkości.

Odnosząc się natomiast do stwierdzonych przez organ naruszeń prawa pracy, tj. przepisów art. 78 § 1, art. 132, art. 133 i art. 1511 w powiązaniu z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 1994 r. I PZP 13/95, WSA podniósł, że Kodeks pracy nie zakazuje wprost możliwości zawarcia dwóch umów o pracę między tymi samymi stronami. Wymienione wyżej przepisy stanowią natomiast o ochronie pracownika z tytułu wynagrodzenia za pracę (art. 78 § 1), o prawie do chronionego odpoczynku (art. 132 i 133) i prawie do dodatku za pracę w nadgodzinach (art. 1511).

Tym samym uznanie przez organ, iż przy dodatkowym zatrudnieniu W. M. i D. Ś. doszło do bezwzględnego naruszenia przepisów prawa pracy, co, jako naruszenie obowiązujących przepisów krajowych, skutkuje niekwalifikowalnością wydatków z tym związanych, nie znajduje w ocenie Sądu I instancji, potwierdzenia.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu, iż poniesienie, wskazanych w decyzji, kosztów wynagrodzenia personelu projektu naruszało przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) oraz przepisy wykonawcze do niej, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagrodzeń pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786 j.t. z późn. zm.) i wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 146, poz. 1222 z późn. zm.), WSA wskazał, że nie można stwierdzić, że dodatkowe umowy o prace personelu projektu naruszyły wprost przepisy prawa o pracownikach samorządowych.

W realiach tej sprawy pozostaje jedynie prawdziwe twierdzenie i ustalenie organu w części odnoszącej się do naruszenie przez skarżącego Wytycznych w zakresie zakazu stosowania stawek wynagrodzenia wyższych niż stosowane stawki wynagrodzenia wynikające z zatrudnienia podstawowego, z zastrzeżeniem, że dotyczy to okresu po wejściu w życie zmian Wytycznych z (...) grudnia 2011 r., tj. od 1 stycznia 2012 r., o czym była mowa wyżej.

W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego przedawnienia zobowiązania. Wskazał, że zarzut przedawnienia jest nieuzasadniony. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji "Zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku." Przepis ten stosuje się odpowiednio, nie wprost, gdyż sprawa nie dotyczy zobowiązania podatkowego i zapłaty zaległości podatkowej. W ocenie organu odpowiednie zastosowanie Ordynacji oznacza, że termin przedawnienia zapłaty należności określonej w decyzji organu I instancji będzie wynosił 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja w sprawie zwrotu środków. Wynika to z faktu, że przepis art. 70 § 1 Ordynacji odsyła do terminu płatności, który uregulowany jest w art. 47, a zatem termin ten jest łączony z ustawowym terminem jego wykonania. Jest to termin, z upływem którego zobowiązanie podatkowe staje się wymagalne a jego przekroczenie powoduje powstanie zaległości podatkowej.

Sąd I instancji nie podzielił powyższego twierdzenia.

Przewidziana przepisem art. 207 § 9 u.f.p. z 2009 r. decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, jest poprzedzona wezwaniem do dobrowolnego zwrotu środków przeznaczonych na realizacje programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które m.in. wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, których mowa w art. 184 (art. 207 ust. 8). Zgodnie z brzmieniem art. 207 ust. 10 decyzji, o której mowa w ust. 9 nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Powyższe zapisy przeczą konstytutywnemu charakterowi tej decyzji. Podniósł tę kwestię skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16, w którego uzasadnieniu stwierdzono: "Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są środkami nienależnymi już z chwilą ich przekazania beneficjentowi, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzja taka ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa".

W przepisie art. 67 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. przewidziano, iż " Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.). Zatem jest to tylko odpowiednie stosowanie wskazanych przepisów ordynacji podatkowej, ponadto zwrot środków unijnych musi pozostawać w zgodzie z regulacjami prawa unijnego, w stosunku do których istnieje pierwszeństwo w ich stosowaniu.

Nadto WSA wskazał, że art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi o terminie przedawnienia. Z treści tego przepisu wynika, że początek biegu terminu przedawnienia związany jest z samym zdarzeniem, zaistnienia nieprawidłowości. Nie ma on związku z okolicznością kiedy organ się o tym dowiedział. Organ jest zobligowany do starannego działania i prowadzenia czynności kontrolnych mających za zadanie niedopuszczenia do zaistnienia takiej sytuacji. Zważywszy, że mimo regulacji zawartej w ust. 3 wymienionego przepisu, polski ustawodawca nie uregulował wprost okoliczności związanych z przedawnieniem. Odesłanie z art. 67 u.f.p. z 2009 r. nie stanowi prawidłowego wykonania art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Odsyła do stosowania odpowiedniego działu III O. p. Przy czym regulacja z art. 207 dotycząca odzyskiwania środków unijnych nie określa charakteru decyzji, a wręcz go komplikuje, co nie daje jednoznacznej odpowiedzi na ustalenie początku biegu terminu przedawnienia. Wobec tych niesprecyzowanych prawidłowo krajowych przepisów zasadne jest, zdaniem sądu pierwszej instancji, stosowanie wprost przepisu art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, gdzie początek biegu terminu przedawnienia określony jest wprost. Przemawia za tym również okoliczność dotycząca pewności prawa i zaufania do organów państwa.

WSA przypomniał, że w przedmiotowej sprawie wydatki konsultowane były z organem przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Projekt był kontrolowany dwukrotnie z pozytywnym skutkiem. Organ dowiedział się o potrzebie ustalania kosztów wynagrodzenia na poziomie nie wyższym niż stosowany w działalności podstawowej beneficjenta w 2011 r. Wprowadził zmiany w Wytycznych z dniem 1 stycznia 2012 r. Zmiany wywołane były wynikami kontroli audytorów z 2011 r., kontroli przeprowadzonej u skarżącego w innym projekcie, a mimo to w przedmiotowej sprawie (przy nieprawidłowym ustaleniu - zdaniem sądu - i uznaniu zaistnienia nieprawidłowości od początku realizacji projektu, a nie od daty wprowadzenia ww. zmian do Wytycznych, organ dopiero w dniu 15 stycznia 2016 r. wezwał skarżącego do zwrotu środków. Po bezskutecznym terminie wydał decyzję, w której określił poza kwotą główną do zwrotu również odsetki liczone od daty wypłaty poszczególnych transz dofinansowania. Tym samym odsetki zwiększają o setki tysięcy złotych określone zobowiązanie do zwrotu. Już sama regulacja zawiązana z naliczaniem odsetek pozostaje w sprzeczności z wymagalnością roszczenia i terminem biegu przedawnienia. Wszystko to wskazuje na konieczność stosowania przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w zakresie przedawnienia zobowiązania powstałego z tytułu nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego, którym to prawem jest prawo unijne i krajowe Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania sądu.

Skargą kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sadowi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie;

1. art. 66a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. Nr 2077. z późn. zm., dalej "ufp') poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich {Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej "rozporządzenie 2988/95') z uwagi na brak odpowiednich przepisów krajowych, podczas gdy istniał przepis krajowy precyzyjnie określający początek terminu biegu przedawnienia,

2. art. 184 ufp w zw. z art. 207 ust. 1 ufp oraz w zw. z podrozdziałem 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (dalej: "Wytyczne", we wszystkich obowiązujących wersjach) poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ufp, w sytuacji, gdy dokonane przez Stronę wydatki były nieracjonalne i nieefektywne I naruszyły postanowienia Wytycznych,

3. art. 36 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 42 ust. 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 902 z późn. zm.,) oraz analogicznej regulacji, która utraciła moc, tj. art. 20 ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. poz. 1593, z późn. zm., zwanymi dalej łącznie: "ustawy ops"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przywołane przepisy ustaw ops nie wprowadzają zakazu podejmowania dodatkowego zatrudnienia u tego samego pracodawcy, podczas gdy zakres zastosowania ustaw ops oraz przepisów wykonawczych w przedmiotowej sprawie, powinien być znacznie szerszy, z uwagi na fakt, iż zastosowanie tych przepisów stanowi o nieefektywności i nieracjonalności wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników a w konsekwencji,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie podnoszonych przez organy obu instancji argumentów dotyczących zastosowania w sprawie przepisów ustaw ops i aktów wykonawczych, co doprowadziło do niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, a stronom postępowania poznanie podstaw oraz toku rozumowania Sądu, w zakresie prawidłowości, bądź nie, zastosowania przepisów ustaw ops.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat A. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego w skutkach mianowicie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także - zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia jego kontrolę instancyjną. Zawiera ono motywy podjętego rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim przedstawia wykładnię prawa materialnego, której wynik stanowi oś sporu w sprawie. Z treści uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, w jakim zakresie stanowisko organu wyrażone w decyzji nie zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji i dlaczego podniesione przez skarżący Powiat zarzuty uznano za trafne.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w kolejności, jak sformułowano je w niniejszej skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że są one niezasadne. Według skarżącego kasacyjnie organu, WSA błędnie uznał, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady nr 2988/95. Zdaniem ministra na gruncie tej sprawy powinien być zastosowany przepis art. 66a ustawy o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), ponieważ bezspornym jest, iż przepis ten wszedł w życie w dniu 2 września 2017 r. a zatem obowiązywał w dacie wyrokowania. Odnosząc się do powyższego należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE, którą w całości skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1." (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepisprawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepisprawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ nie musi być tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości.

Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku)". Odnosząc się natomiast do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt: C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

Z kolei wskazywany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 66a u.f.p. z 2009 r., który został dodany na mocy art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1457) wbrew zapatrywaniom Ministra nie może znaleźć zastosowania do przedawnienia nieprawidłowości, jakie zostały popełnione przed 2 września 2017 r. (a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie tej sprawy). Jak trafnie zwraca uwagę Rafał Poździk w artykule pt. Przedawnienie nieprawidłowości w projektach współfinansowanych z funduszy unijnych (opubl. Studia Iuridica Lublinensia, vol.XXIX,3,2020) instytucja przedawnienia należy do sfery prawa materialnego a jego upływ musi być uwzględniony z urzędu przez organ, przed którym postępowanie się toczy, zatem wzmiankowany przepis nie może być stosowany do oceny zdarzeń sprzed jego wejścia w życie. Tym samym omawiany zarzut kasacyjny nie podlega uwzględnieniu.

Gdy chodzi o zarzuty opisane w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej to na wstępie należy przypomnieć, że Sąd I instancji zaakceptował, jako prawidłowe, twierdzenie i ustalenie organu w zakresie dotyczącym naruszenia przez Beneficjenta Wytycznych w zakresie zakazu stosowania stawek wyższych niż stosowane stawki wynagrodzenia wynikające z zatrudnienia podstawowego, z zastrzeżeniem, że dotyczy to okresu po wejściu w życie zmian Wytycznych z (...) grudnia 2011 r., tj. od 1 stycznia 2012 r. (str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a więc dotyczy to trzech wypłaconych transz, a nie dwunastu jak przyjął organ. Ten pogląd należy podzielić. W uzasadnieniu przedmiotowych zarzutów Minister ponawia stanowisko, jakie było zaprezentowane w toku postępowania wskazując, że WSA absolutnie nie odniósł się do kwestii kwalifikowalności wydatków w aspekcie argumentów podnoszonych przez organ. Z tym twierdzeniem skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić analizując motywy zawarte na stronach 12-13 oraz następnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie znajduje się stosowna argumentacja. W konsekwencji nie można uznać, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej wydanego wyroku oraz sporządził uzasadnienie w sposób, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 5400 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Powiatu A., będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.