Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722296

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 czerwca 2019 r.
VI SA/Wa 394/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wegner.

Sędziowie WSA: Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.), Jakub Linkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi (...) S.A. z siedzibą w (...) (dalej: "(...)", "skarżąca" lub "przewoźnik") jest decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "Prezes UTK") z dnia (...) grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia (...) czerwca 2018 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia infrastruktury kolejowej zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu rzeczy w rocznym rozkładzie jazdy 2014/2015 pomiędzy (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) (dalej: "(...)" lub "zarządca").

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z 7 listopada 2014 r. przewoźnik zwrócił się do Prezesa UTK z wnioskiem dotyczącym decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej, wnosząc o:

1. wyznaczenie terminu zakończenia negocjacji dotyczących zawarcia umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej zarządzanej przez zarządcę,

2. nałożenie na przewoźnika i zarządcę obowiązku prowadzenia negocjacji przed Prezesem UTK,

3. w przypadku, o którym mowa w art. 29 ust. 1h ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 z późn. zm., dalej: "ustawą o transporcie kolejowym"), nałożenie na zarządcę obowiązku prowadzenia negocjacji w sprawie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej oraz wyznaczenie terminu ich zakończenia,

4. po bezskutecznym upływie terminu zakończenia negocjacji, wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1e i 1 h ustawy o transporcie kolejowym, wydanie decyzji przez Prezesa UTK w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastąpi umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej w rozkładzie jazdy 2014/2015 i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 5 grudnia 2014 r., skierowanym do przewoźnika, zarządca podniósł, że w jego ocenie uprawnienie do wystąpienia do Prezesa UTK z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej wydaje się być instrumentem ostatecznym, tj. skorzystanie z niego przez przewoźnika kolejowego powinno poprzedzać wyczerpanie wszelkich możliwości osiągnięcia porozumienia na drodze negocjacji. Zdaniem zarządcy przewoźnik nie wykorzystał wszystkich możliwych narzędzi służących porozumieniu z zarządcą. Poza spotkaniem z 30 września 2014 r., gdy strony uzgodniły zakres planowanej współpracy, zarządca przedstawił projekt umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej, do którego to projektu przewoźnik odniósł się pismem z 10 października 2014 r., a także pismem z 15 listopada 2014 r., potwierdzając tym samym proponowaną treść umowy. Nadto zdaniem zarządcy, możliwe stało się tym samym określenie rozbieżności w stanowiskach stron, tj. uzgodnienie ostatecznej treści wnioskowanej umowy. Zarządca w swoim piśmie wskazał, że był i jest zainteresowany zawarciem przedmiotowej umowy z przewoźnikiem, a fakt ten nie jest przez przewoźnika kwestionowany. Wystąpienie z wnioskiem do Prezesa UTK stanowiącym niejako wyraz uchylenia się od negocjacji handlowych z zarządcą, wydaje się nie tylko przedwczesne, ale wskazuje wręcz na złą wiarę przewoźnika w zakresie prowadzonych z Zarządcą negocjacji. Niezależnie od powyższego zarządca potwierdził wolę zawarcia z przewoźnikiem umowy o dostępie do eksploatowanej przez zarządcę infrastruktury.

W dniu 17 grudnia 2014 r. zarządca złożył do Prezesa UTK wniosek o wydanie autoryzacji bezpieczeństwa. Autoryzacja bezpieczeństwa o numerze: (...) została przyznana 31 marca 2015 r. (autoryzacja jest ważna do 30 marca 2020 r.).

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r. Prezes UTK odmówił przewoźnikowi wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu rzeczy w rocznym rozkładzie jazdy 2014/2015 pomiędzy przewoźnikiem a zarządcą, z powodu nieposiadania przez zarządcę dokumentu uprawniającego do zarządzania infrastrukturą kolejową, tj. autoryzacji bezpieczeństwa.

Pismem z 13 stycznia 2015 r. przewoźnik wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r.

Postanowieniem z dnia (...) marca 2015 r. Prezes UTK utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa UTK z dnia (...) stycznia 2015 r.

Na powyższe postanowienie Prezesa UTK z dnia (...) marca 2015 r. przewoźnik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("WSA w Warszawie").

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1234/15 WSA w Warszawie oddalił skargę przewoźnika na postanowienie Prezesa UTK z dnia (...) marca 2015 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej z powodu braku autoryzacji bezpieczeństwa po stronie zarządcy. Nadto Sąd uznał za chybione zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Od ww. wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") wniósł przewoźnik.

Wyrokiem NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3985/16 Sąd ten uwzględnił skargę kasacyjną przewoźnika i uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1234/15, postanowienie Prezesa UTK z dnia 27 marca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa UTK z (...) stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zawarcia między zarządcą a przewoźnikiem umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej w rozkładzie jazdy pociągów 2014/2015. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 61a § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1e-1i ustawy o transporcie kolejowym przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której spełnione zostały wszystkie przesłanki do jego podjęcia. NSA za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, w zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, że brak autoryzacji bezpieczeństwa po stronie zarządcy jest tzw. inną uzasadnioną przyczyną, określoną w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., mające charakter formalny, następuje w sytuacji, gdy wniosek nie może zostać rozpoznany w sposób merytoryczny. Jednakże zauważył również, że sąd I instancji bezrefleksyjnie przyjął, że za przesłankę niedopuszczalności postępowania administracyjnego można przyjąć brak autoryzacji bezpieczeństwa po stronie zarządcy. NSA wprost wskazał, że przepisy prawa materialnego nie mogą być badane w fazie wstępnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego - co, zdaniem NSA, dokonał Sąd I instancji. W uzasadnieniu NSA wprost wskazał, że brak autoryzacji bezpieczeństwa nie wykluczał wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 14 lutego 2018 r. Prezes UTK zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek przewoźnika, postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu rzeczy w rocznym rozkładzie jazdy 2014/2015 pomiędzy przewoźnikiem a zarządcą.

Pismem z dnia 21 lutego 2018 r. zarządca wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na zawarcie 7 stycznia 2014 r. umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej w obszarze działania zarządcy. Do pisma zarządca załączył umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej w obszarze działania zarządcy.

Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. Prezes UTK wezwał przewoźnika do ustosunkowania się, czy nie sprzeciwia się i popiera wniosek zarządcy z dnia 21 lutego 2018 r. w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 9 marca 2018 r. przewoźnik oświadczył, że nie popiera wniosku zarządcy w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek przewoźnika.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. Prezesa UTK umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy przewoźnik zaskarżył do Prezesa UTK decyzję organu z dnia (...) czerwca 2018 r.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. Prezes UTK na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 14 ust. 4 i art. 29 ust. 1e-1i ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1923), po rozpatrzeniu wniosku (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) czerwca 2018 r.

Organ wyjaśnił, powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1923), która weszła w życie 30 grudnia 2016 r., że do postępowań i kontroli wszczętych przez Prezesa UTK i niezakończonych przed dniem wejścia w życie mniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte 12 listopada 2014 r., a więc stosował do niego przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, tj. przed 30 grudnia 2016 r.

Organ nadto wskazał, powołując się na art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, że do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy k.p.a. W myśl art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych, przed dniem wejścia w życie tej ustawy, ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się dotychczasowe przepisy k.p.a. Organ wskazał również, że postępowanie zostało wszczęte przez Prezesa UTK w dniu 12 listopada 2014 r., następnie NSA w wyroku z 18 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3985/16, uchylił wydane przez Prezesa UTK postanowienie z dnia (...) marca 2015 r., a także poprzedzające je postanowienie z dnia (...) stycznia 2015 r. Dlatego organ stwierdził, że należy do postępowania stosować przepisy k.p.a. sprzed wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy k.p.a.

Organ zwrócił uwagę, że przedmiotem jego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r., z uwzględnieniem podniesionych przez przewoźnika zarzutów, a w konsekwencji ustalenie, czy decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami prawa oraz była zasadna pod względem kryterium słuszności i celowości.

Organ wyjaśnił, powołując się na art. 15 k.p.a., że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Według art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z § 3 tego artykułu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach, rozumie się przez to także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra.

Nadto organ wskazał, powołując się na art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, że jest centralnym organem administracji rządowej będącym krajową władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu kolejowego w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej z zakresu bezpieczeństwa i regulacji transportu kolejowego, właściwym w sprawach regulacji rynku kolejowego. Prezes UTK jest wobec tego organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Organ przypomniał, powołując się na art. 129 § 1, art. 127 § 1, art. 128, oraz art. 138 k.p.a. a także na orzecznictwo sądów administracyjnych, przesłanki zobowiązujące go do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z (...) czerwca 2018 r. i stwierdził, że zostały one spełnione.

Nadto organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, był on uprawniony do nadzoru nad zapewnieniem niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej, w tym przewoźników mających siedzibę w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym).

Organ wskazał, powołując się przy tym na art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, że udostępnianie infrastruktury kolejowej polega na przydzielaniu przewoźnikowi kolejowemu trasy pociągu na liniach kolejowych oraz umożliwieniu mu korzystania z niezbędnej infrastruktury kolejowej, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że zarządca jest obowiązany do udostępniania infrastruktury kolejowej na podstawie wniosków składanych zgodnie z regulaminem przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych, o którym mowa w art. 32, zwanym dalej "regulaminem ", z zachowaniem zasady równego ich traktowania.

Nadto organ wskazał również, powołując się na art. 29 ust. 1c ustawy o transporcie kolejowym, że przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów po zawarciu umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym w przypadku bezskutecznego upływu terminu zakończenia negocjacji, wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1e ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK wydaje decyzję w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej.

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że przewoźnik pismem z dnia 7 listopada 2014 r. wystąpił do organu o wydanie decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r. Prezes UTK odmówił przewoźnikowi wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu rzeczy w rocznym rozkładzie jazdy 2014/2015 pomiędzy przewoźnikiem a zarządcą z powodu nieposiadania przez zarządcę dokumentu uprawniającego do zarządzania infrastrukturą kolejową, tj. autoryzacji bezpieczeństwa. Postanowieniem Prezesa UTK z dnia (...) marca 2015 r. postanowienie organu z dnia (...) stycznia 2015 r. zostało utrzymane w mocy.

Organ wskazał jednak, ze ww. postanowienia zostały wyrokiem NSA z 18 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3985/16 uchylone. W wyroku NSA podniósł, że brak autoryzacji bezpieczeństwa po stronie zarządcy infrastruktury nie stanowi przesłanki określonej w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Zgodnie z wytycznymi NSA, Prezes UTK przeprowadził wiec postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Zdaniem organu analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała jednak, że aktualnie zarządca posiada autoryzację bezpieczeństwa, a zatem jej brak nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania. Autoryzacja bezpieczeństwa o numerze (...) została wydana zarządcy 31 marca 2015 r. (autoryzacja jest ważna do 30 marca 2020 r.). W ocenie Prezesa UTK, NSA nie nakazał mu wydania decyzji merytorycznej, a jedynie rozpatrzenie sprawy bez wskazywania na treść rozstrzygnięcia. Prezes UTK, zgodnie z zaleceniem NSA, ponownie przeanalizował całość materiału dowodowego w sprawie oraz całokształt okoliczności prawnych faktycznych, stwierdzając na tej podstawie, że postępowanie podlega umorzeniu z innych przyczyn. Prezes UTK uważa, iż podstawą utrzymania w mocy w całości zaskarżonej Decyzji w niniejszym postępowaniu stanowi fakt zawarcia przez Strony umowy, co uniemożliwia Prezesowi UTK wydanie decyzji, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej, przez co postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Drugą przesłanką do utrzymania w mocy decyzji z (...) czerwca z 2018 r. według Prezesa UTK, jest upływ okresu obowiązywania rozkładu jazdy 2014/2015, którego dotyczyć miałaby decyzja będąca przedmiotem sprawy.

W ocenie organu poza sporem pozostaje fakt, że przewoźnik był uprawniony do skorzystania z możliwości określonych w art. 29 ust. 1e-1i ustawy o transporcie kolejowym. Organ podał, że w sytuacji, gdy strony nie dojdą do porozumienia i nie zostanie zawarta umowa o udostępnienie infrastruktury kolejowej, Prezes UTK wydaje decyzję zastępującą umowę. Zgodnie jednak z art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK zobligowany jest do wydania decyzji, która zastępuje umowę jedynie w sytuacji, gdy strony nie dojdą do porozumienia co do jej treści. Brak porozumienia negocjujących stron co do kwestii spornych powoduje, że strony nie mogą podpisać umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej. Niemniej jednak, zarządca i przewoźnik podpisali umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej 7 stycznia 2014 r. nr (...), która została następnie zmieniona aneksem nr 1 z 31 marca 2014 r. oraz umową z 31 marca 2014 r. nr (...).

Organ przypomniał, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej decyzją z (...) czerwca z 2018 r. było wydanie decyzji zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej. W ocenie organu podpisanie umowy powoduje, że przesłanka implikująca jego uprawnienie do wydania decyzji, która zastąpiłaby umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej ustała. Dodatkowo organ wskazał, że strony zawarły umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej na okres obowiązywania rozkładu jazdy 2014/2015. Rozkład ten obowiązywał w okresie od północy w drugą sobotę grudnia 2014 r. do północy w drugą sobotę grudnia 2015 r. (zgodnie z ustawą o transporcie kolejowym - roczny rozkład jazdy obejmuje okres od drugiej soboty grudnia do północy w drugą sobotę grudnia następnego roku). Jak wskazuje Prezes UTK, z racji tego dzień 12 grudnia 2015 r. był ostatnim dniem obowiązywania umowy na udostępnianie infrastruktury kolejowej w rozkładzie jazdy 2014/2015, nie jest zatem możliwe wydanie decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która została już przewoźnikowi udostępniona na podstawie zawartej pomiędzy stronami umowy. Przewozy kolejowe realizowane przez przewoźnika w ramach rozkładu jazdy 2014/2015 zostały już w całości wykonane. Oznacza to także, że zawarta pomiędzy stronami umowa została w całości zrealizowana.

Resumując, organ stwierdził, że nie jest więc możliwe ukształtowanie wzajemnych zobowiązań stron z mocą wsteczną. Realizacja wydanej decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej byłaby niewykonalna. W związku z czym organ nie mógł skorzystać z uprawnienia określonego w art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym.

Nadto organ wskazał, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania stwarza obowiązek jego zakończenia przez jego umorzenie, ponieważ brak jest przedmiotu sprawy, który podlegałby rozpatrzeniu. Brak przedmiotu sprawy wynika z upływu okresu obowiązywania rozkładu jazdy 2014/2015 oraz zawarcia przez strony umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej na ten okres. Niemożliwe byłoby zatem, jego zdaniem, wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie, który nie istnieje.

Organ wskazał również, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyżej wymieniony przepis, poprzez użycie przez ustawodawcę sformułowania "wydaje", stanowi normę bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że Prezes UTK jest zobowiązany do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu sprawy, który podlegałby rozpatrzeniu.

Organ - odnosząc się do tych argumentów - wskazał, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania. Z kolei o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje.

Nadto organ wskazał również, powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych i stanowisko doktryny, że bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym.

Dlatego też organ stwierdził, że zawsze w przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej obiektywnych przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, organ zobowiązany jest to postępowanie umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, nie ma bowiem wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie organu, powołującego się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, umorzenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od stanu funkcjonowania prawa związanego z możliwością kształtowania w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego przez organ administracji publicznej, sytuacji podmiotów administrowanych. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując, organ stanął na stanowisku, że nie ma on możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej. Należy zatem, zdaniem Prezesa UTK, utrzymać w mocy zaskarżoną Decyzję.

Organ, odnosząc się do podniesionych przez przewoźnika we wniosku z 16 lipca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w kwestii zarzutu pierwszego, co bezzasadnego zastosowania art. 105 § 1 i umorzenia postępowania z uwagi na upływ okresu obowiązywania rozkładu jazdy 2014/2015 oraz zawarcie przez strony umowy z 7 stycznia 2014 r. nr (...), która została następnie zmieniona aneksem nr 1 z 31 marca 2014 r. oraz umową z 31 marca 2014 r. nr (...), że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Organ podał, że na stosunek materialno-prawny składają się cztery elementy:

- podmiot stosunku

- przedmiot stosunku

- sfera faktów mających znaczenie dla możliwości konkretyzacji stosunku,

- sfera prawna, z której wywodzi się określony stosunek prawny (interes prawny), przesądzający o możliwości i kształcie konkretyzacji tego stosunku.

Organ podał, powołując się na ugruntowany w orzecznictwie poglądu, że brak któregokolwiek z wymienionych powyżej elementów stosunku materialnoprawnego oznaczać będzie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Nadto organ wskazał, powołując się na z art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym, że po bezskutecznym upływie terminu zakończenia negocjacji, wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1e i 1h, Prezes UTK wydaje decyzję w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej.

Organ podał, że niniejszej sprawie pomiędzy przewoźnikiem a zarządcą została zawarta umowa o udostępnienie infrastruktury kolejowej z 7 stycznia 2014 r., nr (...), która została następnie zmieniona aneksem nr 1 z 31 marca 2014 r. oraz umową z 31 marca 2014 r. nr (...). Zdaniem organu zawarcie przez strony umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej oznacza, że w sprawie toczącej się w przedmiocie wydania decyzji zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej brak jest przedmiotu, który podlegałby rozpatrzeniu, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1i Prezes UTK wydaje decyzję tylko w sytuacji braku takiej umowy. W ocenie organu ww. przepis nie uprawnia natomiast go do wydania decyzji w sytuacji gdy strony zawarły już umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej. Podsumowując organ stwierdził, ze nie jest władny do rozstrzygania o zgodności jej zapisów z przepisami prawa w trybie art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym.

Organ podkreślił, powołując się na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Oznacza to, że niemożliwe jest wydanie decyzji z mocą wsteczną, tj. na rozkład jazdy 2014/2015. Strony zawarły już umowę na ten okres i wykonały ją zgodnie z jej postanowieniami. Zawarta umowa dotyczyła także udostępniania tej samej infrastruktury, której miałaby dotyczyć decyzja zastępująca umowę. Niedopuszczalne byłoby zatem wydanie decyzji określającej stosunki stron na okres, który już upłynął, dotyczącej udostępniania tej samej infrastruktury oraz zawartej pomiędzy tymi samymi podmiotami, tj. przewoźnika i zarządcę. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej skutkowałoby, zdaniem Prezesa UTK, późniejszym stwierdzeniem jej nieważności. Niewykonalne byłoby bowiem wypełnienie warunków potencjalnej decyzji zastępującej umowę, podczas gdy umowa ta została już zawarta i wykonana w czasie obowiązywania rozkładu jazdy 2014/2015.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania z uwagi na podpisanie przez strony umowy oraz upływ okresu obowiązywania rozkładu jazdy 2014/2015, a więc niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Organ - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. - wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W ocenie Prezesa UTK podjął on wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zapewniono przewoźnikowi prawo do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez umożliwienie zapoznania się z całością zebranego materiału w sprawie, przedkładania oświadczeń, stanowisk uzupełniających dotychczasowe dowody. Organ przy wydawaniu decyzji z (...) czerwca 2018 r. wziął pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowo dokonał subsumpcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie poparł logicznymi argumentami.

Prezes UTK stwierdził, że jako organ I instancji należycie uzasadnił swoje stanowisko, wskazując na przesłanki prowadzące do umorzenia postępowania. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada legalizmu konkretyzująca się w obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, nie pozwoliła, wedle, wydać decyzji zastępującej umowę w istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Prezes UTK sądzi więc, że działał zgodnie z zasadami k.p.a. i w związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest bezzasadny.

Organ wskazał, powołując się na art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym, że: w przypadku bezskutecznego upływu terminu zakończenia negocjacji, wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1e ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK wydaje decyzję w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej. W ślad za powyższym przepisem Prezes UTK wydaje decyzję zastępującą umowę tylko wówczas gdy negocjacje stron okazały się bezskuteczne i strony nie zawarły umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej. Prezes UTK jest zdania że w trybie art. 29 ust. 1i nie jest uprawniony do wydawania decyzji zastępujących umowy jeśli uzna, że umowa, którą zawarły Strony jest niekompletna czy niezgodna z przepisami ustawy o transporcie kolejowym i przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie przewidują trybu, w którym Prezes UTK wydawałby decyzje zastępujące już zawarte umowy. Zdaniem Prezesa UTK, fakt, że strony zawarły umowę z zastrzeżeniem warunku o obowiązywaniu umowy do czasu wydania przez niego decyzji w sprawie udostępniania infrastruktury kolejowej, która miałaby tę umowę zastąpić, nie kreuje takiego uprawnienia po jego stronie. Prezes UTK jako organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Podjęcie przez Prezesa UTK działania, które nie zostało przewidziane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego byłoby zatem naruszeniem zasady praworządności jego zdaniem. W związku z tym - w ocenie organu - zadaniem Prezesa UTK nie jest weryfikowanie i zmienianie już zawartej umowy. Z tego powodu Prezes UTK sądzi, że nie może wydać decyzji zastępującej umowę, jeżeli umowa została już zawarta. Podpisanie umowy przez strony jest jednoznaczne z akceptacją jej warunków. Decyzja rozstrzygająca sprawę wydawana jest w postępowaniu administracyjnym zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym w dacie orzekania, a w niniejszej sprawie Strony podpisały umowę, więc zdaniem Prezesa UTK, należy uznać, że stracił on uprawnienie w kwestii wydania decyzji zastępującej tę umowę.

Organ podał, że przewoźnik zawarł umowę z zarządcą z uwagi na ryzyko ekonomiczne związane z utratą kontraktów transportowych. Przewoźnik wskazał na brak możliwości wprowadzania zmian na etapie projektu umowy, a zatem brak równowagi stron. Dodatkowo przewoźnik zwrócił uwagę na fakt zawarcia umowy z zastrzeżeniem warunku o obowiązywaniu umowy do czasu wydania przez Prezesa UTK decyzji w sprawie udostępniania infrastruktury kolejowej, która miałaby zastąpić umowę o udostępnianie infrastruktury kolejowej. Ponadto przewoźnik podniósł zarzut zastosowania rażąco wygórowanych cenników dla obszaru działania (...) i (...) oraz skalkulowanie ich niezgodnie z przepisami prawa, a także wydanie przez Prezesa UTK decyzji odmawiającej zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej Zarządcy. Przewoźnik wskazał też na możliwość dochodzenia przez wnioskodawcę ewentualnych roszczeń odszkodowawczych od zarządcy.

Zdaniem organu ww. zarzuty nie podlegają jego ocenie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zwrócił uwagę, ze nie posiada on kompetencji do oceniania umowy pod względem legalności czy też rozpatrywania interesów poszczególnych stron umowy w tej sprawie w trybie art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym. Niewydanie decyzji zastępującej umowę nie powoduje jednak, zdaniem Prezesa UTK, braku możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od zarządcy na drodze sądowej.

Organ - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. - stwierdził, że jest on bezpodstawny. Organ wskazał, że w myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Następnie organ wskazał, że przewoźnik nie został pozbawiony prawa do merytorycznego rozpatrzenia jego żądania. Decyzją z (...) czerwca 2018 r. umorzono postępowanie z uwagi na brak sprawy administracyjnej do rozstrzygnięcia, spowodowany zawarciem umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej pomiędzy przewoźnikiem a zarządcą. W ocenie organu w postępowaniu administracyjnym orzekano zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym w momencie wydawania decyzji, co spowodowało, że wydanie decyzji w innej treści nie byłoby możliwe. Instrument przewidziany w art. 29 ust. 1e-1i ustawy o transporcie kolejowym ma zastosowanie w sytuacji, w której umowa nie została zawarta. Zdaniem Prezesa UTK prowadził on postępowanie w sposób zgodny z przepisami k.p.a. Prezes UTK podtrzymał, że zebrał i przeanalizował cały materiał dowodowy w sprawie. W sposób wyczerpujący uzasadniono sentencję decyzji z (...) czerwca 2018 r. a postępowanie prowadzone było bez uchybień proceduralnych, wskazana została właściwa podstawa prawna, wszystko było więc zgodne z zasadą praworządności. Nadto Prezes UTK podkreślił, że w wyroku NSA z 18 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3985/16, Sąd ten wskazał, że brak autoryzacji bezpieczeństwa nie był właściwą przesłanką dla odmowy wydania decyzji zastępującej umowę. Sąd nie wskazał jednak na niemożność odmowy z uwagi na inne przesłanki. Takie przesłanki - w ocenie organu - zaistniały w momencie wydania decyzji z (...) czerwca 2018 r.

Podsumowując powyższe argumenty organ stwierdził, ze nie jest możliwe przychylenie się do żądań przewoźnika określonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 lipca 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła (...), zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym (w brzmieniu sprzed 30 grudnia 2016 r., t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1594) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ww. przepis nie uprawnia Prezesa UTK do wydania decyzji w sytuacji, gdy strony zawarły już umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej, podczas gdy powyższe nie wynika z treści wymienionego przepisu;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że umorzenie postępowania w sprawie było zasadne, podczas gdy:

- upływ okresu obowiązywania rozkładu jazdy 2014/2015, którego miałaby dotyczyć decyzja w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, zastępująca umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu rzeczy, nie wpływa na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem przedmiotowa decyzja kreuje pomiędzy stronami postępowania stosunek cywilnoprawny, który może być zmieniany również z mocą wsteczną,

- zawarcie przez strony umowy z dnia 7 stycznia 2014 r., nr (...), która została następnie zmieniona aneksem nr 1 z dnia 31 marca 2014 r. oraz umową z 31 marca 2014 r., nr (...), nie wpływa na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, ponieważ ww. umowy były zawarte w okolicznościach braku równowagi stron i przy zastosowaniu dla obszaru działania (...) i (...) rażąco wygórowanych cenników, a zatem wymagają ingerencji Prezesa UTK,

a zatem postępowania w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Prezesa UTK i (...), nie można było uznać za bezprzedmiotowe, co oznacza, że utrzymanie ww. decyzji w mocy nie znajduje uzasadnienia;

b) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącego w piśmie z dnia 9 marca 2018 r., które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to:

- konieczności zawarcia umowy z uczestnikiem postępowania (...) z uwagi na ryzyko ekonomiczne związane z utratą kontraktów transportowych,

- braku możliwości wprowadzania zmian na etapie projektu umowy, a zatem brak równowagi stron,

- zawarcia umowy z zastrzeżeniem warunku o obowiązywaniu umowy do czasu wydania przez Prezesa UTK decyzji w sprawie udostępniania infrastruktury kolejowej, która miałaby zastąpić umowę o udostępnianie infrastruktury kolejowej,

- zastosowania rażąco wygórowanych cenników dla obszaru działania (...) i (...) oraz skalkulowania ich niezgodnie z przepisami prawa,

- wydania przez Prezesa UTK decyzji odmawiającej zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej (...),

- możliwości dochodzenia przez skarżącego ewentualnych roszczeń odszkodowawczych od uczestnika postępowania (...),

c) art. 8 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznego rozpatrzenia jego żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją na skutek nieprawidłowego działania Prezesa UTK (wydania postanowień z dnia (...) stycznia 2015 r. oraz (...) marca 2015 r. odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie, które zostały ostatecznie uchylone wyrokiem NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3985/16), które to działanie czyni iluzorycznym instrument przewidziany w art. 29 ust. 1e-1i ustawy o transporcie kolejowym i stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezesa UTK z dnia (...) czerwca 2018 r., podczas gdy organ winien był uchylić ww. decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.

Ponadto skarżąca wniosła m.in. o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez:

a) wyznaczenie terminu zakończenia negocjacji dotyczących zawarcia umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej zarządzanej przez zarządcę infrastruktury kolejowej - (...),

b) nałożenie na (...) oraz (...) obowiązku prowadzenia negocjacji przed Prezesem UTK,

c) w przypadku, o którym mowa w art. 29 ust. 1h ustawy o transporcie kolejowym, nałożenie na (...) obowiązku prowadzenia negocjacji w sprawie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej oraz wyznaczenie terminu ich zakończenia,

d) po bezskutecznym upływie terminu zakończenia negocjacji, wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1e i 1 h ustawy o transporcie kolejowym, wydanie decyzji przez Prezesa UTK w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastąpi umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej w rozkładzie jazdy 2014/2015 i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302), zwaną dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Spór w sprawie dotyczy prawidłowości umorzenia postępowania przez Prezesa UTK w decyzji z dnia (...) czerwca 2018 r. Zdaniem skarżącej, organ w sposób bezprawny nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, choć był do tego zobligowany, a zdaniem Prezesa UTK i uczestnika postępowania (...), wobec upływu czasu oraz zawarcia umowy między zarządcą a przewoźnikiem w takim zakresie i okresie, jak objęty wnioskiem (...), postępowanie należało umorzyć.

Zdaniem Sądu, rację w niniejszej sprawie należy przyznać organowi.

Sąd wskazuje przy tym, iż art. 29 ustawy o transporcie kolejowym w brzemieniu obowiązującym do dnia 30 grudnia 2016 r. (czyli w wersji obowiązującej w niniejszej sprawie) stanowił, że:

1. "Udostępnianie infrastruktury kolejowej polega na przydzielaniu przewoźnikowi kolejowemu trasy pociągu na liniach kolejowych oraz umożliwieniu mu korzystania z niezbędnej infrastruktury kolejowej, z zastrzeżeniem ust. 2.

1a. Przewoźnicy kolejowi są uprawnieni do minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej oraz dostępu na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także do zapewnienia tej obsługi, określonych w części I załącznika do ustawy.

1b. Zarządca nie może odmówić dostępu na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także do zapewnienia tej obsługi, określonych w części I ust. 2 załącznika do ustawy, chyba że istnieją inne podmioty udostępniające te urządzenia i zapewniające obsługę na zasadach rynkowych.

1c. Przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów po zawarciu umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej. W zakresie pasażerskich przewozów kolejowych zarządca zawiera umowę o udostępnienie infrastruktury z przewoźnikiem kolejowym, który zawarł umowę o świadczenie usług publicznych, uzyskał decyzję o przyznaniu otwartego dostępu albo uwzględniono jego wniosek na wykonanie przewozu okazjonalnego.

1d. Przydzielenie trasy przejazdów pociągu przez zarządcę infrastruktury w zakresie pasażerskich przewozów kolejowych możliwe jest na podstawie:

1) umowy o świadczenie usług publicznych;

2) decyzji o przyznaniu otwartego dostępu;

3) uwzględnionego wniosku na wykonanie przewozu okazjonalnego.

1e. Prezes UTK, na pisemny wniosek zarządcy lub przewoźnika kolejowego albo z urzędu, w drodze postanowienia, może wyznaczyć termin zakończenia negocjacji dotyczących zawarcia umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej, nie krótszy niż 14 dni, licząc od dnia doręczenia wniosku o zawarcie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej.

1f. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 1e, można nałożyć obowiązek prowadzenia negocjacji przed Prezesem UTK.

1g. Wniosek o wyznaczenie terminu zakończenia negocjacji dotyczących zawarcia umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej powinien zawierać projekt umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej oraz aktualne stanowiska stron, z zaznaczeniem tych części umowy, co do których strony nie doszły do porozumienia. W przypadku wydania z urzędu postanowienia, o którym mowa w ust. 1e, Prezes UTK nakłada na strony obowiązek dostarczenia, w terminie 5 dni roboczych, dokumentów wymienionych w zdaniu pierwszym.

1h. W przypadku odmowy podjęcia negocjacji w sprawie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej Prezes UTK, na pisemny wniosek zarządcy lub przewoźnika kolejowego albo z urzędu, w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek ich przeprowadzenia i wyznaczyć termin ich zakończenia. Przepisy ust. 1f i 1g stosuje się odpowiednio.

1i. Po bezskutecznym upływie terminu zakończenia negocjacji, wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1e i 1h, Prezes UTK wydaje decyzję w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej.

2. Zarządca jest obowiązany do udostępniania infrastruktury kolejowej na podstawie wniosków składanych zgodnie z regulaminem przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych, o którym mowa w art. 32, zwanym dalej "regulaminem", z zachowaniem zasady równego ich traktowania.

3. (uchylony).

3a. W zakresie pasażerskich przewozów kolejowych zarządca w okresie obowiązywania umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej albo umowy ramowej obowiązany jest zachować parametry linii kolejowej i czas przejazdu pociągów zgodnie z danymi przekazanymi organizatorom publicznego transportu kolejowego w trybie art. 5b.

4. Z tytułu udostępnienia infrastruktury kolejowej jej zarządca pobiera opłaty, o których mowa w art. 33.

5. Rozwiązanie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej wymaga zgody Prezesa UTK, udzielonej w drodze decyzji.

6. Decyzjom, o których mowa w ust. 1i oraz w ust. 5, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności".

Z kolei art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1242/17, LEX nr 2647436: "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego".

W ocenie Sądu w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego na skutek zaistnienia dwóch niezależnych przesłanek:

1. zawarcia przez przewoźnika i zarządcę umów w tym samym przedmiocie i na ten sam okres, którego miałaby dotyczyć decyzja Prezesa UTK;

2. upływ czasu, na który miałaby zostać wydana decyzja.

Odnośnie zawarcia przez (...) i skarżącą umów w tym samym przedmiocie i na ten sam okres, którego miałaby dotyczyć decyzja Prezesa UTK, Sąd pragnie wskazać, iż w orzecznictwie sądów powszechnych (Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w którego kognicji znajdowały się sprawy z odwołań od decyzji Prezesa UTK w przedmiocie udostępnienia infrastruktury kolejowej, a także rozpoznających środki odwoławcze od orzeczeń tego Sądu - Sądu Apelacyjnego w Warszawie oraz Sadu Najwyższego ("SN")) wielokrotnie pojawiała się teza, iż na tle regulacji zawartej w art. 29 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK może wydać decyzję zastępującą umowę tylko w przypadku takim, gdy strony takiej umowy nie zawarły. I tak np. w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. III SK 69/15, LEX nr 2255417 SN stwierdził, że: "Wydając decyzję zastępująca umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej, Prezes UTK nie rozstrzyga - formalnie - sporu między zarządcą infrastruktury a przewoźnikiem w zakresie nieobjętym konsensem. Kompetencja nadzorcza Prezes UTK aktualizuje się, gdy zarządca infrastruktury oraz przewoźnik nie zakończyli negocjacji zawarciem umowy. Nieosiągnięcie przez nich porozumienia upoważnia Prezesa UTK do wydania decyzji zastępującej umowę, w której to decyzji może uregulować wszystkie kwestie związane bezpośrednio i pośrednio z udostępnieniem infrastruktury kolejowej na podstawie umowy (...)".

Z kolei w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. VI ACa 1473/13, LEX nr 1527297, Sąd Apelacyjny w Warszawie podniósł, że: "Zgodnie z art. 10 pkt 1 u.t.k. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego jest centralnym organem administracji rządowej będącym krajową władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu kolejowego w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej z zakresu bezpieczeństwa i regulacji transportu kolejowego, właściwym w sprawach m.in. regulacji transportu kolejowego. Według art. 29 ust. 1i "Po bezskutecznym upływie terminu zakończenia negocjacji, wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1e i 1h, Prezes UTK wydaje decyzję w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej." Oznacza to możliwość dowolnego kreowania przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego praw i obowiązków przewoźnika i zarządcy w wydanej przez niego decyzji zastępującej umowę, której przewoźnik i zarządca ostatecznie nie zawarli".

Zgodnie natomiast z uzasadnieniem wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. VI ACa 911/14, LEX nr 2019917: "Treść art. 10 pkt 1 i art. 29 ust. 1i u.t.k. uprawnia Prezesa UTK do kreowania w sposób kompleksowy praw i obowiązków przewoźnika i zarządcy w wydanej przez niego decyzji zastępującej umowę, której przewoźnik i zarządca ostatecznie nie zawarli".

Zaś w uzasadnieniu wyroku z dnia (...) września 2015 r., sygn. (...), w sprawie również dotyczącej odwołania od decyzji Prezesa UTK, Sąd Apelacyjny w (...) wskazał, że: "(...) ugruntowany jest w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że spełnienie świadczenia przez dłużnika zgodnie z treścią zobowiązania i w sposób odpowiadający najogólniej rzecz biorąc zasadom z art. 354 § 1 k.c. stanowi zasadniczą przyczynę wygaśnięcia zobowiązania i wtedy w ocenie Sądu Apelacyjnego nie ma już możliwości ingerowania w stosunek prawny, który wygasł (por. także orzecznictwo dotyczące sądowej zmiany umowy opartej na treści art. 3571 k.c. i problematyki dopuszczalności modyfikacji zobowiązania po spełnieniu świadczenia)".

A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, Prezes UTK w sytuacji zawarcia umowy przez przewoźnika i zarządcę nie ma kompetencji do wydania decyzji zastępującej tę umowę. Powyższe wynika jednoznacznie z przepisów prawa, jak i przytoczonych powyżej orzeczeń sądów powszechnych.

Powyższego faktu nie zmienia podnoszona przez skarżącą w skardze okoliczność, że zarządca rzekomo wykluczył możliwość wprowadzania zmian do projektu umowy. Skoro przewoźnik dobrowolnie zawarł umowę z zarządcą, to oznacza to, iż sporne postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe. Prezes UTK nie ma zaś w niniejszym postępowaniu kompetencji do oceny prawnej zawartej umowy, czy jest ona korzystna czy nie dla przewoźnika.

Odnosząc się z kolei do argumentów skarżącej, iż możliwe jest określenie w wydanej decyzji rozliczeń z tytułu wykonanych już przewozów za ukres, który już upłynął (s. 6 skargi), Sąd wskazuje, co następuje.

Sąd w rozpoznawanej sprawie przyjął, że decyzja wydana przez Prezesa UTK zastępująca umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej nie może odnosić skutków z mocą wsteczną (w omawianej sprawie w czasie obowiązywania rozkładu jazdy 2014/2015). W przypadku bowiem stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym, organ wydaje decyzję zastępującą powyższą umowę ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień stron (przewoźnika i zarządcy), istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw, by wydawać taką decyzję ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz przed wydaniem decyzji.

Sąd wskazuje, iż zarówno doktryna prawnicza, jak i orzecznictwo wielokrotnie wypowiadały się odnośnie wywoływania skutków przez daną decyzję - czy są to skutki ex tunc (obowiązujące wstecznie), czy też ex nunc (na przyszłość).

Zgodnie z pierwszym poglądem zaprezentowanym w orzecznictwie, jak i doktrynie prawniczej, skutki wydania decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy przede wszystkim z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a taką nie jest bez wątpienia decyzja zastępująca umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Odmiennie jest natomiast w przypadku decyzji konstytutywnej (tak np. WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 922/15, w wyroku tym Sąd powołuje się na wyroki NSA z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09, z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 655/11).

Natomiast zgodnie z drugim poglądem, prezentowanym np. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 989/13: "(...) deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12)".

Podobnie SN w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222: "Nie budzi wątpliwości, że decyzja Prokuratora Generalnego przenosząca prokuratora w stan spoczynku ma charakter konstytutywny (prawokształtujący), gdyż powoduje zmianę statusu prawnego prokuratora ze stanu czynnego w stan spoczynku. (...) przeniesienie prokuratora w stan spoczynku powinno nastąpić z chwilą, gdy zainteresowany uzyskał rzeczywistą możliwość zapoznania się z treścią decyzji. Taka decyzja powinna więc zasadniczo wywierać skutek na przyszłość, bowiem dopiero z chwilą wydania i doręczenia jej odpisu zainteresowanemu prokuratorowi (a nie z momentem wydania orzeczenia lekarskiego) powstaje skutek prawny w postaci przejścia prokuratora w stan spoczynku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2007 r., III KRS 6/06, OSNP 2008 nr 3-4, poz. 52). Nie można wprawdzie wykluczyć, że niektóre decyzje prawokształtujące w odniesieniu do prokuratorskich stosunków służbowych mogą mieć skutek wsteczny, ale pogląd ten należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2007 r., III KRS 7/06, OSNP 2008 nr 5-6, poz. 86)".

Z kolei NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. II GSK 153/09, podniósł, iż: "Uwzględniając więc treść art. 30 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 30 ust. 3 i art. 30 ust. 2c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stwierdzić należy, że źródłem przyznania statusu zakładu pracy chronionej nie jest sama norma prawna, lecz indywidualny akt wydawany przez właściwe organy administracji publicznej. W tym miejscu wskazać także należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (vide A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151)".

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej poglądy, Sąd wskazuje, iż decyzja wydawana w oparciu o art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym wpływa na stosunki pomiędzy zarządcą i przewoźnikiem, gdyż kształtuje nowy stosunek cywilnoprawny pomiędzy tymi podmiotami, jest jego źródłem (na równi z umową cywilnoprawną). Niewątpliwe zatem jest to decyzja konstytutywna.

Sąd podnosi, że na tle orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny prawniczej dopuszczono w istocie pojedyncze przypadki wydawania decyzji konstytutywnych obowiązujących z mocą wsteczną.

Pierwszy z tych przypadków jest w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie taki skutek prawny wydawanych decyzji przewiduje, a ponadto przepis ten nie narusza konstytucyjnych zasad, przede wszystkim w zakresie ochrony praw jednostki.

Drugi natomiast przypadek dotyczy sytuacji, gdy działanie decyzji z mocą wsteczną jest korzystne dla strony tej decyzji, nie naruszając przy tym praw innych stron. Taka sytuacja jest np. w przypadku przyznania świadczeń np. emerytalnych z mocą wsteczną lub też w opisanym powyżej przeniesieniu prokuratora w stan spoczynku, czyli od momentu bądź złożenia wniosku lub spełnienia wymagań do uzyskania emerytury (albo przeniesienia w stan spoczynku), a nie od momentu wydania decyzji.

W praktyce opisane powyżej dwa przypadki często się ze sobą łączą.

Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy właściwości administracyjnego stosunku materialnoprawnego w połączeniu ze stanem faktycznym konkretnej sprawy pozwalają uznać, że możliwe jest wydanie decyzji obowiązującej z mocą wsteczną.

Jednakże w przedmiotowej sprawie nie zachodzi w ocenie Sądu żadna z opisanych wyżej sytuacji.

Jak wskazano już powyżej, decyzja wydawana w oparciu o art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym wpływa na stosunki pomiędzy zarządcą i przewoźnikiem, gdyż kształtuje nowy stosunek cywilnoprawny pomiędzy tymi podmiotami, jest jego źródłem (na równi z umową cywilnoprawną), a zatem jest to decyzja konstytutywna. Zaznaczyć przy tym należy, iż strony tej decyzji nie zgadzały się dobrowolnie na zawarcie takiej umowy, stąd jedna z nich wystąpiła do Prezesa UTK o wydanie decyzji zastępującej umowę cywilnoprawną. Zatem strony decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym mają sporne interesy, które winien w prowadzonym przez siebie postępowaniu wyważyć Prezes UTK. W ocenie Sądu, ze względu na charakter decyzji, czyli ustanowienie źródła stosunków cywilnoprawnych pomiędzy spornymi stronami, decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost pozwalałaby na regulowanie w tejże decyzji okresów przypadających przed jej wydaniem. Wobec istnienia dwóch stron decyzji o spornych interesach, nie można uznać, że wydanie takiej decyzji z mocą wsteczną będzie z korzyścią dla jednej strony z jednoczesnym zagwarantowaniem co najmniej neutralności decyzji dla drugiej strony. Przyznanie bowiem w decyzji zastępującej umowę uprawnień na gruncie cywilnoprawnym na rzecz jednej ze stron równoważone jest powstaniem adekwatnego obowiązku cywilnoprawnego dla drugiej strony.

Dodatkowo w ocenie Sądu właściwości administracyjnego stosunku materialnoprawnego w połączeniu ze stanem faktycznym konkretnej sprawy nie pozwalają uznać, że w przedmiotowej sprawie możliwe jest wydanie decyzji obowiązującej z mocą wsteczną. Jak wspomniano powyżej, skarżona decyzja zastępuje umowę cywilnoprawną. Jest ona zatem źródłem praw i obowiązków cywilnoprawnych dla jej stron. Nie można, w ocenie Sądu, uznać, aby w takim stanie faktycznym było możliwe wymaganie od którejkolwiek ze stron decyzji, aby przed jej wydaniem mogła była stosować się do jej wymogów, aby obowiązywały ją wstecznie obowiązki (np. zapłaty, udostępniania infrastruktury), których znać przed doręczeniem tejże decyzji nie mogła. Taka interpretacja naruszałaby podstawowe zasady ochrony prawnie uzasadnionych interesów danej strony.

Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uznać, że konstytutywna decyzja wydana z art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie drogowym mogła być wydana ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz. Dlatego też wywodzony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony.

Sąd podkreśla, że decyzja jest wykonalna dopiero, gdy jest ostateczna lub gdy nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Organ na zasadzie art. 110 k.p.a. jest związany decyzją od chwili jej wydania, jednak "Z przepisu art. 110 nie sposób wywieść podstawy związania decyzją nieostateczną także stron postępowania (odmiennie J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 244; W. Chróścielewski, Organ..., s. 128). Jak należy przyjąć, w zasadzie związania organu wydaną przez niego decyzją w okresie od jej doręczenia (ogłoszenia) do chwili upływu terminu na wniesienie odwołania należy upatrywać źródła związania tą decyzją jednego tylko podmiotu - organu, który wydał decyzję, natomiast moc wiążąca decyzji dla stron zachodzi później - z chwilą uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Do tego czasu można więc mówić jedynie o "zapowiedzi" wywołania przez decyzję skutków prawnych (Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4, s. 209), a co za tym idzie - zapowiedzi stanu związania decyzją jej adresatów (A. Krawczyk, Wykonalność..., s. 199)" A. Krawczyk w: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WK 2019.

Biorąc pod uwagę opisane przepisy prawa materialnego oraz stan faktyczny w sprawie, Sąd wskazuje, iż ustalanie w decyzji obowiązków z mocą wsteczną, tj. nawet sprzed wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, naruszałoby zatem powyższe zasady proceduralne.

Skarżąca podkreśla, że "na gruncie prawa cywilnego warunki umowy mogą być renegocjowane zarówno w trakcie jej trwania, jak i po jej wykonaniu na zasadzie swobody umów". Skarżąca jednak zapomina, iż czym innym jest system prawa cywilnego, a czym innym podstawy prawne działania organów administracji publicznej.

W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. tezę drugą wyroku NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95, "Serwis Podatkowy" 1998, nr 11, s. 71). Powyższe wynika z tzw. zasady legalizmu ustanowionej w art. 6 k.p.a. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wskazany jest ponadto w art. 7 Konstytucji RP.

Sąd przy tym podkreśla, iż podstawą prawną dla działania organów administracji nie mogą być postanowienia umowy zawartej miedzy przewoźnikiem a zarządcą. Nawet jeśli zatem owa umowa zawierała postanowienia, zgodnie z którymi obowiązywać miała do czasu wydania decyzji przez Prezesa UTK w przedmiocie udostępnienia infrastruktury kolejowej, to nie jest to podstawa prawna działania organu.

Konkludując, Sąd stwierdza, biorąc pod uwagę normy prawa materialnego, w tym brak wyraźnego uregulowania ustawowego, pozwalającego Prezesowi UTK na wydawanie decyzji administracyjnych regulujących stosunki cywilnoprawne pomiędzy zarządcą a przewoźnikiem z mocą wsteczną, a także stan faktyczny danej sprawy, organ ten nie miał kompetencji do takiego działania.

Dlatego też w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe umorzenie postępowania przez Prezesa UTK nie jest w okolicznościach tej sprawy zasadny.

Skoro zatem Prezes UTK w decyzji z dnia (...) czerwca 2018 r. prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne, to właściwym rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu z dnia (...) grudnia 2018 r. było utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego też zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. również Sąd uznał za niezasadny.

Odnosząc się do przywołanych przez (...) orzeczeń SN dotyczących spraw z odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ("Prezes UKE"), Sąd pragnie wskazać, iż żadne z tych orzeczeń nie zapadło w sytuacji, gdy strony przed wydaniem decyzji zastępującej umowę o dostępie telekomunikacyjnym zawarły same stosowną umowę.

Ponadto Sąd wskazuje, iż nie można wprost porównywać kompetencji Prezesa UKE do Prezesa UTK, gdyż dotyczą one różnych rynków regulowanych oraz wynikają z innych podstaw prawnych. Jak zasadnie wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2015 r., sygn. VI ACa 1413/14, LEX nr 2019921: "Pomimo pewnych podobieństw, w zakresie uregulowań dotyczących rozstrzygania sporów w odniesieniu do sporów powstałych na tle dostępu do infrastruktury, z uwagi na specyfikę regulacji, nie sposób przyjąć, iż rozwiązania przyjęte w ustawie Prawo telekomunikacyjne, świadczą o tym, iż brak odmiennych i wyszczególnionych kryteriów oceny, w ustawie o transporcie kolejowym, przemawia za poglądem, że uprawnienia Prezesa UKE są znacznie szersze, niż te przyznane Prezesowi UTK w odniesieniu do poddanego regulacji rynku, a brak takich kryteriów, którymi winien się kierować drugi z powołanych organów oznacza, iż wydane przezeń rozstrzygnięcie, zastępujące umowę, winno ograniczać się jedynie do kwestii spornych pomiędzy stronami i będących przedmiotem negocjacji. (...) Ponadto wskazać należy, że regulacje zawarte w obu ustawach dotyczą w istocie dwóch różnych i z zasady nieporównywalnych materii, charakteryzujących się daleko posuniętą specyfika uregulowań".

Także w wyroku z dnia (...) września 2015 r., sygn. (...), Sąd Apelacyjny w (...) wskazał, że: "Nie ma racji powód twierdząc w apelacji, że procedurę analogiczną do zawartej w art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym ustawodawca przewidział w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 243 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą - Prawo telekomunikacyjne") i pomimo podobieństwa procedury, zakres ingerencji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest szerszy, niż Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Zdaniem skarżącego wynika to z faktu, że w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne określone zostały kryteria, które powinny być brane pod uwagę przez organ regulacyjny, których nie wskazano w ustawie o transporcie kolejowym. Zdaniem Sądu Apelacyjnego z faktu, że w art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym nie określono wprost kryteriów, którymi powinien kierować się Prezes UTK wydając decyzję o udostępnieniu infrastruktury kolejowej, nie można wywodzić twierdzenia o węższych kompetencjach organu regulacyjnego. Kryteria te wynikają bowiem z innych przepisów ustawy, o czym była mowa powyżej. Ponadto dostrzec należy, że regulacje zawarte w obu ustawach są różne także pod względem proceduralnym (m.in. w ustawie o transporcie kolejowym nie przewidziano utraty mocy decyzji na skutek zawarcia umowy, możliwości zmiany decyzji przez Prezesa UTK na wniosek każdej ze stron lub z urzędu, w przypadkach uzasadnionych potrzebą zapewnienia ochrony interesów użytkowników końcowych, skutecznej konkurencji lub interoperacyjności usług)".

Dlatego też orzeczenia te nie są miarodajne dla przedmiotowej sprawy.

Dodatkowo odnosząc się do wyroku SN z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. III SK 37/14, przytoczonego na s. 7 skargi, Sąd wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie Sąd ten zajmował się sytuacją, w której Prezes UKE wydał decyzję zastępującą umowę o dostępie, która była natychmiast wykonalna na podstawie art. 206 ust. 2aa Prawa telekomunikacyjnego. Decyzja ta obowiązywała przez określony czas i była wykonywana przez strony do czasu jej prawomocnego uchylenia przez Sąd powszechny na skutek naruszenia przepisów postępowania przez organ (brak przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego). SN dopuścił w takiej sytuacji ponowne wydanie decyzji przez Prezesa UKE po usunięciu wytkniętego przez sąd uchybienia - decyzja ta jednak musiała dotyczyć tego samego okresu co decyzja pierwotna, prawomocnie uchylona. W takiej oto sytuacji SN dopuścił wydanie decyzji regulującej w istocie po raz drugi ten sam okres, który obejmowała pierwotna decyzji. Uwzględnić dodatkowo należy fakt, iż cytowane na s. 7 skargi orzeczenia sądów powszechnych dotyczyły sytuacji, w której przedsiębiorcy telekomunikacyjni wobec prawomocnego uchylenia decyzji Prezesa UKE zastępujących umowę o dostępie telekomunikacyjnym w związku z naruszeniami przepisów postępowania, zapowiadali lub wręcz wnosili powództwa przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem działania tego organu. Powyższe podkreślał m.in. Sąd Apelacyjny w (...) w wyroku z dnia (...) lutego 2017 r. sygn. akt (...): "W razie przyjęcia, iż po uchyleniu decyzji przez sąd, organ regulacyjny uprawniony jest tylko do wydawania decyzji ze skutkiem ex nunc, adresat decyzji miałby ułatwioną drogę do uzyskania odszkodowania od państwa".

Identycznej sytuacji jak wskazana powyżej dotyczy cytowane przez skarżącą orzeczenie SN z dnia 7 marca 2018 r. sygn. III SK 26/17, w którym Sad ten stwierdził, że: "W razie uchylenia wyrokiem sądowym decyzji Prezesa UKE, organ regulacyjny może wydać kolejną decyzję i na jej podstawie ukształtować stosunki prawne między przedsiębiorcami nawet w okresie czasu, który na datę wydania decyzji już upłynął, a którego to okresu dotyczy nadal spór między przedsiębiorcami".

Sąd w związku z tym ponownie podkreśla, iż przywołane orzeczenie nie dotyczy niniejszej sprawy. Skoro dobrowolnie przedsiębiorcy (tj. zarządca i przewoźnik) zawarli umowę o udostepnienie infrastruktury, to oznacza to, iż sporu między nimi nie było i nie było też prawnej podstawy do wydania przez Prezesa UTK decyzji zastępującej umowę.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., Sąd podnosi, iż również zarzut ten nie jest zasadny. W ocenie Sądu organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie i wziął pod uwagę okoliczności, na które powołuje się skarżąca, jednakże oceniając je odmiennie od niej. Taka odmienna ocena dokonana przez Prezesa UTK nie skutkuje jednak naruszeniem przepisów postępowania, na które powołuje się skarżąca.

W ocenie Sądu Prezes UTK zebrał i przeanalizował cały materiał dowodowy w sprawie. W sposób wyczerpujący uzasadniono sentencję decyzji z (...) czerwca 2018 r. a postępowanie prowadzone było bez uchybień proceduralnych, wskazana została właściwa podstawa prawna, co było zgodne z zasadą praworządności.

W myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu organ zasadniczo działał także w postępowaniu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Fakt wadliwej odmowy wszczęcia postępowania przez organ w 2015 r. został już prawomocnie oceniony przez NSA w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. II GSK 3985/16. Po otrzymaniu tego wyroku NSA wraz z jego uzasadnieniem, Prezes UTK zastosował się do powyższego orzeczenia i wszczął postępowanie. Organ nie mógł jednak w okolicznościach sprawy pominąć dwóch faktów, których skutkiem była bezprzedmiotowość postępowania, tj. upływu czasu oraz faktu zawarcia umowy przez przewoźnika i zarządcę na ten sam okres.

Decyzją z (...) czerwca 2018 r. umorzono postępowanie z uwagi na brak sprawy administracyjnej do rozstrzygnięcia, spowodowany zawarciem umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej pomiędzy przewoźnikiem a zarządcą. W postępowaniu administracyjnym Prezes UTK orzekł zatem zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym w momencie wydawania decyzji, co spowodowało, że wydanie decyzji w innej treści nie byłoby możliwe.

Podsumowując, Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. za niezasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu sformułowanego w piśmie skarżącej z dnia 17 czerwca 2019 r., wskazać należy, co poniżej. Skarżąca w powyższym piśmie podniosła, iż powoływana przez Prezesa UTK umowa z dnia 7 stycznia 2014 r. zawarta między stronami dotyczyła udostępnienia infrastruktury kolejowej na ten sam okres, którego dotyczył wniosek (...) (czyli od północy w drugą sobotę grudnia 2014 r. do północy w drugą sobotę grudnia 2015 r.,), gdy tymczasem zgodnie z § 8 tej umowy jest ona zawarta na czas określony od 1 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.

W związku z powyższym, Sąd podnosi, iż po pierwsze w toku postępowania przed Prezesem UTK ani zarządca, ani przewoźnik nie kwestionowali faktu, iż w okresie objętym wnioskiem (...) obowiązywały zawarte przez nich umowy. Co więcej, w aktach sprawy, począwszy od k. 251 znajduje się kopia umowy nr (...) zawartej przez strony w przedmiocie udostępnienia infrastruktury kolejowej. Zgodnie z jej § 8, jest ona zawarta na czas określony od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Co prawda Prezes UTK nie powołał wprost powyżej umowy w wydanych decyzjach, jednak biorąc pod uwagę zarówno to, iż znajdowała się ona w aktach sprawy, jak i to, że strony w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowały faktu jej obowiązywania w okresie objętym wnioskiem (...), Sąd wskazuje, iż powyższe naruszenie przepisów postępowania przez Prezesa UTK nie ma wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.