Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814200

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 25 czerwca 2015 r.
II SAB/Sz 61/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska.

Sędziowie WSA: Barbara Gebel (spr.), Arkadiusz Windak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Ł. B. na bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

zobowiązuje Dyrektora Urzędu Morskiego w S. do rozpoznania wniosku z dnia (...) r. w zakresie przesłania: - kserokopii umów o pracę osób, których zarobki w Urzędzie są najwyższe na dzień złożenia wniosku, - kserokopii umów osób, na podstawie których w urzędzie odbywają praktyki studenci (...) uczelni, zawartych od dnia (...) r. do dnia odpowiedzi na wniosek - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy,

II.

oddala wniosek o wymierzenie grzywny,

III.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

IV.

zasądza od Dyrektora Urzędu Morskiego w S. na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Ł.B. zwrócił się do Urzędu Morskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek został nadany drogą elektroniczną w dniu (...). Wniósł o udostępnienie mu, poprzez przesłanie na wskazany adres, informacji publicznej w zakresie "kserokopii umów o pracę 5 osób, których zarobki w Urzędzie są najwyższe na dzień złożenia wniosku oraz kserokopii umów, a podstawie których w urzędzie odbywają praktyki studenci (...) uczelni, zawartych od dnia (...) do dnia odpowiedzi na wniosek.

Jednocześnie wniósł także o wskazanie numerów ksiąg wieczystych nieruchomości budynkowych, w których mieści się Urząd oraz o wskazanie numeru telefonu komórkowego Dyrektora Urzędu wraz ze wskazaniem operatora sieci telekomunikacyjnej, w której się on znajduje.

Pismem z dnia (...) Dyrektor Urzędu Morskiego odpowiadając na powyższy wniosek stwierdził:

1. Urząd Morski od dnia (...) do dnia udzielenia odpowiedzi nie zawarł żadnych umów z uczelniami (...), na podstawie których studenci odbywają praktyki. Zawierane jedynie były indywidualne umowy o odbycie praktyk ze studentami, które to umowy nie są objęte treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej.

2. Placówki Urzędu Morskiego nie są zlokalizowane w nieruchomościach budynkowych, w związku z powyższym nie jest możliwe wskazanie numerów ksiąg wieczystych tychże nieruchomości. Wynika to z faktu, iż zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomość budynkową stanowią budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Budynki, którymi dysponuje Urząd Morski nie stanowią tego typu nieruchomości.

3. Operatorem wszystkich telefonów komórkowych Urzędu Morskiego, w tym telefonu komórkowego Dyrektora Urzędu, jest Spółka A.

Równocześnie Dyrektor nie udzielił informacji dotyczącej numeru swojego telefonu komórkowego, jako informacji, która w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie jest informacją publiczną. Stwierdził, iż numer telefonu jest tylko zbiorem określonych cyfr, a zatem nie posiada waloru informacji o sprawie publicznej, nie zawiera jej i jest to jedynie narzędzie służące Dyrektorowi Urzędu jako organowi administracji publicznej do wykonywania nałożonych na niego obowiązków, poprzez komunikowanie się z osobami i innymi organami w każdym, wybranym lub wymuszonym okolicznościami czasie, zapewniając w ten sposób prawidłowe wykonywanie sprawowanego urzędu. Zadania związane z udostępnieniem obywatelom kontaktu we wszystkich sprawach, mieszczących się w zakresie działania Dyrektora Urzędu Morskiego, sprawuje jednostka pomocnicza Dyrektora, czyli Urząd Morski. Informacje w tym zakresie dostępne są również w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Morskiego i na stronie internetowej www.ums.gov.pl.

Dodał, że brak jest w polskim prawie przepisów wymuszających na organach administracji publicznej obowiązku kontaktowania się z każdą osobą, która zwraca się do nich ze skargą, wnioskiem, czy też innego rodzaju sprawą. Rozwiązanie takie podyktowane jest niemożnością pogodzenia wszystkich obowiązków związanych z pełnieniem funkcji z możliwością prowadzenia rozmów z obywatelami. Powyższe stanowisko w pełni znajduje odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. II SAB/Wa 106/14, na mocy którego nastąpiła odmowa udostępnienia numeru telefonu komórkowego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

W sprawie informacji publicznej polegającej na udostępnieniu kserokopii umów o pracę pięciu osób, których zarobki w urzędzie są najwyższe, Dyrektor Urzędu zawiadomił wnioskodawcę, iż w tym zakresie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej.

Następnie organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego przesłanego wniosku, poprzez nadesłanie podpisanego przez skarżącego wniosku lub złożenie wniosku ustnie do protokołu w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Po otrzymaniu stanowiska organu skarżący, podjął polemikę (pismo z dnia (...)) z mylną interpretacją przepisów prawa dokonaną przez organ.

Po pierwsze skarżący wskazał, iż informowanie o tym, iż Urząd Morski nie zawierał żadnych umów z uczelniami (...), na podstawie których ich studenci odbywają w Urzędzie Morskim praktyki od dnia (...) do dnia odpowiedzi na wniosek, jest przejawem pobieżnego przeanalizowania wniosku o dostęp do informacji publicznej. Zaakcentował także, iż organ pomylił okres, który był przedmiotem wniosku (licząc go od dnia (...), a nie jak wnioskował skarżący - od dnia (...)) oraz zinterpretował wniosek w taki sposób, że stwierdzić można, iż indywidualna umowa ze studentem (...) uczelni nie jest umową, na podstawie której odbywa on praktyki.

Po drugie skarżący podkreślił, iż nie jest zasadne nakładanie na niego zobowiązania do uzupełnienia braku formalnego wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia (...). Jednakże z ostrożności procesowej skarżący do tegoż pisma załączył podpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podkreślając jednocześnie, iż działania organu zmierzają do przewlekłości postępowania.

Pismem z dnia (...) Dyrektor Urzędu Morskiego sprostował błąd w swojej odpowiedzi z dnia (...) (dotyczący daty zawieranych umów, a ponadto stwierdził, że w zakresie umów zawartych ze studentami odbywającymi praktyki nie udziela informacji, bowiem są to dane nie stanowiące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie są związane z publiczną działalnością organu i w całości dotyczą sfery prywatnej osoby zawierającej umowę.

W dniu (...) Dyrektor Urzędu Morskiego przesłał Ł.B. dwa akty powołania (dotyczące dyrektora i jego zastępcy) i poinformował, że odnośnie do 3 pozostałych osób najwięcej zarabiających w Urzędzie Morskim zostanie wydana decyzja.

W kolejnym piśmie z dnia (...) Ł.B. wyjaśnił, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej chodzi mu o udostępnienie pięciu umów o pracę, a nie aktów powołania. Ponadto zmodyfikował wniosek zarówno w zakresie umów o pracę, jak i umów o odbycie praktyki, poprzez wskazanie, że umowy te mogą zostać poddane anonimizacji.

Decyzja o odmowie udostępnienia umów trzech osób najwięcej zarabiających została wydana w dniu (...). Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia (...), w zakresie przesłania umów o pracę pięciu osób najwięcej zarabiających w Urzędzie, Dyrektor Urzędu Morskiego przesłał Ł.B. dwie umowy o pracę i jeden akt powołania.

Ł.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4. ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198),dalej zwanej "u.d.i.p.".

W związku z powyższym wniósł o:

1.

zobowiązanie organu do pełnego rozpatrzenia wniosku o dostęp informacji publicznej z dnia (...),

2.

zasądzenie na rzecz Ł.B. kosztów postępowania według norm prawem przepisanych,

3.

stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4.

wymierzenie organowi, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego obliczonego według reguł z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Pismem z dnia (...) organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek.

W zakresie informacji publicznej w postaci kserokopii umów, na podstawie których w Urzędzie Morskim odbywają praktyki studenci (...) uczelni (zawartych od dnia (...) do dnia odpowiedzi na wniosek), organ stwierdził, iż (...) nie zawarł żadnych umów z uczelniami (...), na podstawie których studenci odbywają praktyki. Zawierane jedynie były indywidualne umowy o odbycie praktyk ze studentami, które to umowy nie są objęte treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W zakresie wskazania numerów ksiąg wieczystych nieruchomości budynkowych, w których mieści się Urząd Morski organ spełnił żądanie skarżącego.

W części dotyczącej wskazania służbowego numeru telefonu komórkowego Dyrektora Urzędu Morskiego wraz ze wskazaniem operatora sieci telekomunikacyjnej, w której się on znajduje, organ poinformował skarżącego, kto jest operatorem służbowego telefonu komórkowego Dyrektora Urzędu Morskiego

. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, iż nie udziela informacji dot. numeru telefonu Dyrektora Urzędu Morskiego. Według organu numer jest tylko zbiorem określonych cyfr, przez co nie posiada waloru informacji publicznej, a jest jedynie narzędziem służącym do wykonywania obowiązków służbowych, poprzez komunikowanie się z określonymi osobami i innymi organami.

Pismem z dnia (...) organ poinformował skarżącego, iż doręcza mu dwie spośród pięciu wnioskowanych kserokopii umów o pracę osób, których zarobki są najwyższe w Urzędzie Morskim - przesyłając jednocześnie akt powołania z dnia (...) oraz akt powołania z (...).

Ponadto skarżący pismem z dnia (...) poinformował organ, iż pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia kserokopii umów o pracę dwóch spośród pięciu osób, których zarobki są w Urzędzie Morskim najwyższe na dzień złożenia wniosku, bowiem mylnie zinterpretował zakres wnioskowanej informacji, uznając iż akt powołania na dane stanowisko może zostać uznany za umowę o pracę. Wskazane w tymże piśmie zostało także, iż organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia kserokopii umów, na podstawie których w Urzędzie Morskim odbywają praktyki studenci (...) uczelni. Jednocześnie skarżący podniósł, iż organ w części dotyczącej udostępnienia służbowego numeru telefonu komórkowego Dyrektora Urzędu Morskiego przyjął bezrefleksyjnie interpretację WSA w Warszawie w sprawie dotyczącej Prezydenta RP, nie dokonując interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego - co także pozostawia go w bezczynności.

Na takie stanowisko skarżącego organ pismem z dnia (...) poinformował, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w przesłanych dotychczas pismach. Wskazał, iż przekazane akty powołania dwóch osób na stanowiska Dyrektora Urzędu i jego Zastępcy (...) stanowią samoistną podstawę zawarcia z ww. osobami umowy o pracę i są dokumentami, które potwierdzają zawarcie takiej umowy.

Co do pozostałych trzech spośród wnioskowanych pięciu umów o pracę organ najpierw wydał decyzję, a następnie przesłał skarżącemu dwie umowy i jeden akt powołania.

Zdaniem skarżącego, interpretowanie umowy o pracę jako aktu powołania nie znajduje uzasadnienia i pozostawia organ w bezczynności. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 141 z późn. zm.) wyznacza zamkniętą liczbę możliwości nawiązania stosunku pracy. W art. 2 k.p. zostały określone rodzaje czynności prawnych, na podstawie których nawiązuje się stosunek pracy. Najbardziej typową z nich jest umowa o pracę. Jednakże stosunek pracy może zostać także zawarty na podstawie powołania, wyboru, mianowania i spółdzielczej umowy o pracę.

Z uwagi na przedłużający się czas na udzielenie informacji publicznej, pismem z dnia (...), przesłanym na adres mailowy organu, skarżący poprosił o zintensyfikowanie działań zmierzających do zakończenia postępowania.

Podsumowując skarżący podniósł, iż zarówno nieudostępnienie skarżącemu kserokopii umów o pracę trzech spośród pięciu osób, których zarobki na dzień (...) były w Urzędzie Morskim najwyższe (pomimo przesłania wnioskodawcy 3 aktów powołania), jak i nieudostępnienie skarżącemu chociażby w postaci zanonimizowanej kserokopii umów, na podstawie których studenci (...) uczelni odbywają praktyki w Urzędzie Morskim, zawartych od dnia (...) do dnia odpowiedzi na wniosek, jak i nieudostępnienie wnioskodawcy służbowego numeru telefonu komórkowego Dyrektora Urzędu Morskiego, pozostawia organ w bezczynności. Mając na uwadze czas, jaki minął od dnia złożenia wniosku, jak i celowe przewlekanie przez organ postępowania, zasadnym jest stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wskazanym jest wymierzenie organowi stosownej grzywny celem spełnienia funkcji wychowawczo - represyjnej za niezgodne z prawem działanie.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Urzędu Morskiego wniósł o:

1)

jej oddalenie w całości,

2)

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ pokreślił, że pismem z dnia (...) sprostował błąd pisarski dotyczący daty początkowej zakresu czasowego, którego dotyczyła informacja o tym, że nie zawierał umów o praktyki studenckie z uczelniami (...). Sprostował także datę (...) na datę (...). Ponadto, organ poinformował skarżącego, że zawierane indywidualnie ze studentami umowy o praktykę nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Umowy te nie są bowiem związane z działalnością publiczną Urzędu i nie odnoszą się do realizacji statutowych zadań przez Dyrektora Urzędu Morskiego. Nie zawierają żadnych informacji związanych ze strukturą, ani też ze sposobem organizacji i funkcjonowania Urzędu, jak również nie dotyczą dysponowania jego majątkiem, gdyż są nieodpłatne. Umowy te nie dotyczą osób sprawujących funkcje publiczne, gdyż praktykanci nie podejmują żadnych decyzji związanych z realizacją zadań publicznych, ani nie mają wpływu na dysponowanie majątkiem publicznym. W tej sytuacji, w ocenie organu, umowy o praktyki studenckie nie wypełniają definicji informacji publicznej. W związku z tym nie było podstaw prawnych do udostępnienia takiej informacji, ani też do wydania decyzji odmownej.

Organ przyznał, że występował do skarżącego o podpisanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w dniu (...) przekazał skarżącemu kserokopie umów o pracę - (aktu powołania) dwóch, spośród wnioskowanych pięciu osób, których zarobki są najwyższe w Urzędzie Morskim

. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ w dniu (...) przekazał skarżącemu zanonimizowane kserokopie umów o pracę trzech osób, których zarobki były najwyższe na dzień (...). Zatem skarżący otrzymał - zgodnie z jego wnioskiem - umowy o pracę pięciu osób, które otrzymują najwyższe zarobki.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że skarżący bezzasadne zarzuca organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 1.

Skarżący otrzymał większość informacji zgłoszonych we wniosku, np. kserokopie umów, informacje na temat nieruchomości budynkowych oraz o nazwie operatora sieci telekomunikacyjnej numeru komórkowego Dyrektora Urzędu Morskiego oraz informację dotyczącą zawierania umów o praktyki studenckie. Skarżący zarzuca jednak, bezczynność organowi. Organ stwierdził, że użyte w Konstytucji oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej określenia informacji publicznej są niewątpliwie pojęciami niedookreślonymi. Jak wskazują teoretycy prawa, tego rodzaju nazwy cechuje zawsze tzw. pas nieostrości, który oznacza, iż istnieje grupa przedmiotów, o których nie potrafimy orzec stanowczo, czy są desygnatami danej nazwy, czy też nie (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 174-176). Oznacza to, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą, i doprecyzowują pojęcia zawarte w konstytucji. Dlatego też, trudno się zgodzić z poglądem skarżącego, że każda informacja związana z działalnością Urzędu Morskiego jest informacją publiczną. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Powszechnie wyrażany jest również pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 sygn. akt II SAB/Wa 91/10, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 951/02).

W ocenie organu, umowy z osobami prywatnymi zawierane w celu odbycia praktyki studenckiej nie stanowią informacji publicznej. Studenci, znajdujący się na praktyce w urzędzie nie pełnią funkcji publicznych i nie posiadają kompetencji decyzyjnych. Wobec tego nie można, w ocenie organu, uznać umów zawartych z tymi osobami za sprawę publiczną, bowiem sprawami publicznymi nie są indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne (wyrok NSA z 25 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 655/02 niepubl.). Poza zakresem spraw publicznych są więc informacje o charakterze prywatnym, a zwłaszcza cywilnym (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 939/02). Zdaniem organu, jeżeli żądane informacje nie odnoszą się do funkcjonariusza publicznego lub osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to informacje dotyczące zawartej umowy nie stanowią informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności organ podkreślił, że Urząd jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek i bez zbędnej zwłoki, nie późnej jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Biorąc pod uwagę, że skarżący złożył wniosek dnia (...), a odpowiedź została mu przekazana w dniu (...), ustawowy termin został przez organ zachowany. Natomiast w zakresie udostępnienia kserokopii umów pięciu osób o najwyższych zarobkach wniosek został rozpatrzony z zachowaniem terminu i formy wymaganej przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem odpowiednio, po uzupełnieniu przez skarżącego wniosku, w dniu (...), a następnie po otrzymaniu decyzji organu II instancji, w dniu (...).

Organ wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, organ jedynie powiadamia wnoszącego, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest podstaw prawnych do jej udzielenia lub wydania decyzji. Skoro zatem żądane przez skarżącego informacje - w ocenie organu - nie stanowiły informacji publicznej, Dyrektor Urzędu Morskiego nie wydał decyzji administracyjnej, ale zawiadomił skarżącego, że jego wniosek nie może być uwzględniony z uwagi na fakt, że interesujące go informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Urzędu Morskiego rozpoznał zatem wniosek skarżącego zgodnie z przepisami prawa, gdyż zachował przepisane terminy i formę załatwienia sprawy.

W ocenie Dyrektora Urzędu Morskiego, nie można zarzucić organowi bezczynności w związku z załatwieniem wniosku skarżącego z dnia (...) o udostępnienie informacji publicznej, a już w szczególności przyjęcia, że rzekoma bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ odpowiadał na każdy wniosek i na każde pismo skarżącego w ustawowo zakreślonym terminie i w przepisanej formie. Albo w formie decyzji administracyjnej, albo też w formie prostej informacji stanowiącej odpowiedź na wniosek poprzez udzielenie żądanej informacji, albo też poprzez wskazanie, ze żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a wiec nie podlega z tego tytułu udostępnieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", przy czym należy zwrócić uwagę, że katalog informacji określony w ustawie jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określenia "w szczególności". W świetle tych przepisów informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Dyrektor Urzędu Morskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Z art. 2 u.d.i.p. wynika zarazem, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątek w tej mierze został przewidziany w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wedle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak i ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 13 u.i.d.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, a w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną stanowisko organu przybiera formę zwykłego pisma kierowanego do wnioskodawcy.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze brzmienie art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zdanie pierwsze). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 zdanie drugie). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W niniejszej sprawie, skarżący stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie trzech spośród pięciu żądań zawartych we wniosku z dnia (...) i satysfakcjonuje go jedynie odpowiedź organu w zakresie wskazania numerów ksiąg wieczystych nieruchomości budynkowych i podmiotu będącego operatorem sieci komórkowych.

W ocenie sądu, z bezczynnością nie mamy do czynienia także w przypadku udostępnienia numeru telefonu komórkowego Dyrektora Urzędu Morskiego. Numer telefonu komórkowego, jest jedynie zbiorem cyfr przypisanym do narzędzia służącego do wykonywania obowiązków służbowych i nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Abstrahując od roli służbowego telefonu komórkowego w wykonywaniu obowiązków organów i konsekwencji upublicznienia wszystkich numerów telefonów osób pełniących funkcje publiczne, sąd stwierdza, że numer telefonu nie stanowi informacji publicznej, o czym skarżący został prawidłowo poinformowany przez Dyrektora Urzędu Morskiego w piśmie z dnia (...). Dodać należy, że skład sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zawartego w wyroku tut. sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 28/12, natomiast przychyla się do stanowiska sądów zaprezentowanego, między innymi, w wyrokach o sygn. akt II SAB/Wa 527/13, II SAB/Wa 106/14, II SAB/Wa 1855/14.

Sąd uznał, że doszło natomiast do bezczynności organu w zakresie żądania skarżącego dotyczącego udostępnienia umów.

W swoim wniosku skarżący zażądał udostępnienia "kserokopii umów o pracę 5 osób, których zarobki w Urzędzie są najwyższe na dzień złożenia niniejszego wniosku".

Z nieznanych sądowi powodów Dyrektor Urzędu Morskiego uznał, że skarżącemu chodzi o dokumenty potwierdzające nawiązanie stosunku pracy osób posiadających najwyższe zarobki w dniu złożenia wniosku. Skarżący w sposób jasny i precyzyjny sformułował swoje żądanie pomimo tego w efekcie otrzymał dwie umowy o pracę i trzy akty powołania. Do tego pomimo dodatkowych wyjaśnień skarżącego, że chodzi mu o umowy o pracę, a więc konkretny akt nawiązujący stosunek pracy, organ nie przesłał żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Stąd, w ocenie sądu, Dyrektor Urzędu Morskiego pozostaje w częściowej bezczynności odnośnie do trzech umów o pracę osób osiągających najwyższe zarobki w dniu złożenia wniosku.

Jakkolwiek organ w piśmie z dnia (...) wypowiedział się odnośnie do kolejnego żądania skarżącego dotyczącego - "umów, na podstawie których w urzędzie odbywają praktyki studenci (...) uczelni, zawartych od dnia (...) do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek", sąd uznał, że organ w tym zakresie również nie odpowiedział na wniosek skarżącego.

Informacja dotycząca umów o odbycie praktyk studenckich stanowi informację publiczną, gdyż umowy takie zostały zawarte przez Dyrektora Urzędu Morskiego, pochodzą więc od podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej i mieszczą się, w przedstawionym powyżej, pojęciu informacji publicznej, wynikającym z przepisów u.i.d.p. Ponadto, pismo zawierające stanowisko organu nie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny. W piśmie tym mowa jest o danych "nie stanowiących informacji publicznej", a dalej zaś o sferze prywatnej praktykantów.

W tej sytuacji sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) w zakresie przesłania: kserokopii umów o pracę osób, których zarobki w urzędzie są najwyższe na dzień złożenia wniosku, kserokopii umów osób, na podstawie których odbywają praktyki studenci (...) uczelni zawartych od dnia (...) do dnia odpowiedzi na wniosek.

Badając niniejszą sprawę, sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów rozpatrywania spraw można uznać długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok sygn. akt I SAB/Wa 525/13, sygn. akt IV SAB/Po 126/13, dostępne w internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie pierwsza odpowiedź na wniosek z dnia (...) udzielona została skarżącemu w dniu (...), a więc w ustawowym terminie. W dalszych działaniach organu podejmowanych przy rozpatrywaniu wniosku, sąd nie dopatrzył się lekceważenia obowiązujących przepisów, czy skarżącego, jawnego braku woli załatwienia sprawy, czy też działań pozornych. Osobną kwestią jest prawidłowość udzielonych odpowiedzi, jednakże ta nie podlega badaniu przez sąd w postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność.

Stwierdzić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej od momentu jej wejścia w życie stwarza wiele trudności w jej stosowaniu, związanych z niedookreślonym pojęciem samej informacji publicznej, a także z procedurami obowiązującymi przy jej stosowaniu. Wątpliwości te i rozbieżności w interpretowaniu przepisów dotyczą nie tylko podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji, ale także sądów administracyjnych orzekających w sprawach udostępniania informacji, co zresztą jest widoczne także w niniejszej sprawie. Nie sposób więc postawić Dyrektorowi Urzędu Morskiego zarzutu rażącego naruszenia prawa, skoro w okresie od dnia złożenia wniosku, tj. (...), do dnia wniesienia skargi, udzielił częściowej odpowiedzi, kilkakrotnie kierował do skarżącego odpowiedzi i wydał decyzję, od której odwołanie rozpatrywał organ wyższego stopnia, a popełnione błędy wynikały jedynie z braku praktyki w załatwianiu tego rodzaju spraw.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. Przepis ten odsyła w kwestii wysokości grzywny do art. 154 § 6 p.p.s.a., co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wymierzenie grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę przyczyn stanu bezczynności. Mając na uwadze powyższe sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi uznając, że pomimo częściowej bezczynności nie zachodzi potrzeba zastosowania środka o charakterze represyjno - wychowawczym.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, sąd wziął pod uwagę fakt, iż skarga na bezczynność została uwzględniona tylko w części.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punktach I - III sentencji wyroku. W punkcie IV sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 i 206 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.