Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3020251

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 20 marca 2020 r.
II SAB/Gl 3/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek.

Sędziowie WSA: Grzegorz Dobrowolski, Artur Żurawik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Starosty (...) w przedmiocie wniosku o zgodę na zmianę stanu własności oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

R. G. wniósł w dniu 13 lutego 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wyrażenie przez Starostę (...) zgody w postępowaniu scaleniowym na zmianę stanu własności oraz obciążeń dotyczących działki o nr ewidencyjnym 1 położonej w obrębie R., gmina W., Powiat (...) w związku z trwającym postępowaniem scaleniowym.

Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2019 r. R. G. wniósł do Wojewody Śląskiego ponaglenie, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie Starosta (...) zaniechał wydania rozstrzygnięcia o wszczęciu albo odmowie wszczęcia postępowania. W jego ocenie wystąpiła w tej sprawie bezczynność organu administracji publicznej, co miało skutkować zablokowaniem jego praw, w tym możliwości sprzedaży nieruchomości. Jak wskazał, wnioskowana zgoda organu powinna mieć formę decyzji administracyjnej, a nie zaświadczenia, a brak takiej zgody nie ma żadnego podłoża merytorycznego i stanowi ewidentne naruszenie artykułów 21 i 64 Konstytucji RP. W jego ocenie zgoda na przeniesienie praw własności wydana przez organ w dniu (...) lipca 2019 r., po ponownym skierowaniu przez niego wniosku, nie jest decyzją administracyjną, a ponadto jest ona niezgodna z ustawą scaleniową z uwagi na jej sformułowanie i wyznaczony termin.

Podnosząc powyższe okoliczności R. G. wniósł skargę na bezczynność Starosty (...), wnosząc "aby Sąd wystąpił do właściwego sądu o opinię jak powinna wyglądać prawidłowa zgoda starosty w przedmiotowej sprawie". W uzasadnieniu skargi skarżący podał dodatkowo, że pismem z dnia 2 lipca 2019 r. ponownie wystąpił do Starosty (...) o przedmiotową zgodę, w wyniku czego otrzymał zgodę, ale "nieprawidłowo sformułowaną i do końca bieżącego roku i bez pouczenia o trybie odwoławczym", na które to nieprawidłowości miał mu wskazać notariusz, z którego usług skarżący korzystał, chcąc sprzedać przedmiotową nieruchomość. Skarżący poczytuje działanie Starosty (...) jako jego kolejną obstrukcję, gdyż zamiast postępowania administracyjnego wystąpiła w jego ocenie bezczynność oraz jego pozorowane działania, co doprowadziło do zablokowania prawa skarżącego do sprzedaży nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższą skargę Starosta (...) podniósł, że jest ona bezzasadna i wniósł o jej oddalenie.

Starosta wyjaśnił, że postanowieniem z dnia (...) r. wszczął postępowanie scaleniowe gruntów obrębu ewidencyjnego R., Gmina W., obejmujące obszar o łącznej powierzchni 773,3366 ha - w tym nieruchomość należącą do skarżącego. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane na zwołanym przez Starostę zebraniu ogólnym uczestników scalenia, które odbyło się w dniu (...) września 2018 r., a następnie zostało wywieszone na okres 14 dni (od dnia (...) do (...) września 2018 r.) na tablicach ogłoszeń w lokalach Urzędu Gminy W. oraz Starostwa Powiatowego w Z. i w innych miejscach. Tym samym z chwilą upływu powyższego terminu należało uznać, iż przedmiotowe postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało doręczone wszystkim uczestnikom scalenia, w tym Skarżącemu, który mógł się zapoznać z jego treścią i w określonym terminie wnieść zażalenie. W dziale III ksiąg wieczystych, prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości, wpisano wzmianki o wszczęciu przedmiotowego postępowania scaleniowego. W związku z powyższym skarżący zwrócił się do Starosty (...) z wnioskiem o wyrażenie przez Starostę zgody na zmianę stanu własności i obciążeń dotyczących działki nr 1, po rozpoznaniu którego, pismem z dnia (...) lipca 2019 r. udzielono Skarżącemu zgody Wykonawcy scalenia oraz Starosty (...) na przeniesienie prawa własności działki nr 1 położonej w R. Starosta (...) dokonał zatem wnioskowanej czynności, jednak nie w formie żądanej przez Skarżącego. Po rozpatrzeniu ponaglenia Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz instytucja ponaglenia, jak również, że Starosta (...) wyraził żądaną zgodę. Wojewoda wskazał nadto, że przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 908 z późn. zm. - dalej u.s.w.g.) nie przewidują wydawania rzeczonej zgody w formie decyzji administracyjnej. Z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby Sąd uznał zaistnienie w niniejszej sprawie bezczynności, Starosta (...) podniósł, że nie można jej kwalifikować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż podjął on wszelkie czynności wskazane w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów, a w tym dokonał na wniosek Skarżącego czynności, o której mowa w art. 21 u.s.w.g.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16).

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie zostało złożone.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.

Postępowanie scaleniowe jest jednak postępowaniem specyficznym, wieloetapowym i wieloaspektowym, choć zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 u.s.w.g. w sprawach nieuregulowanych tą ustawą mają zastosowanie przepisy k.p.a.

Art. 7 ust. 1 u.s.w.g. stanowi, że wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty. Postanowienie takie zawiera m.in. przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych (art. 7 ust. 2 pkt 3 u.s.w.g.), odczytuje się je na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (ust. 3). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia. Te czynności zostały wykonane i nie było obowiązku doręczania ww. postanowienia do rąk skarżącego.

W świetle art. 7 ust. 6 u.s.w.g. na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego służy zażalenie. Miał zatem skarżący możliwość kwestionowania postanowienia w każdym jego aspekcie, także odnośnie zakreślenia przewidywanego terminu zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych.

Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny, by merytorycznie oceniać prawidłowość (merytoryczną i formalną) dokumentacji sporządzanej w toku takiego postępowania scaleniowego lub wymiennego. Temu służą środki przewidziane w u.s.w.g. Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest również władny, by "występować do właściwego sądu o opinię, jak powinna wyglądać prawidłowa zgoda starosty w przedmiotowej sprawie".

Zaznaczyć także należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 u.s.w.g. sąd właściwy do prowadzenia ksiąg wieczystych, na wniosek starosty, uczyni w księdze wieczystej wzmiankę o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego, a jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, wniosek składa się do istniejącego zbioru dokumentów. Wzmianka w księdze wieczystej lub złożenie wniosku do zbioru dokumentów ma ten skutek, że wszystkie późniejsze zmiany stanu własności jak i obciążeń pozostają bez wpływu na przebieg postępowania scaleniowego lub wymiennego, chyba że dokonane zostały za zgodą starosty. Przepis ten nie przewiduje formy działania w postaci decyzji administracyjnej.

Nie można zatem w niniejszym postępowaniu stwierdzić, by doszło do naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.