Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2031382

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 7 kwietnia 2016 r.
II SAB/Bk 3/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mieczysław Markowski.

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), WSA Małgorzata Roleder.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w B. na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

1. Wnioskiem z dnia (...) października 2015 r. M. Spółka z o.o. z siedzibą w B., zwróciła się do P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B., o udostępnienie kserokopii dokumentów, na podstawie których podjęto kontrolę instalacji składowisk odpadów.

2. W piśmie z dnia (...) października 2015 r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek, organ odmówił udostępnienia ww. dokumentów wskazując, że żądane dokumenty stanowią materiał nieprzetworzony wykorzystywany na potrzeby kontroli podmiotu gospodarczego i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Ponadto, poinformowano, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej.

3. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i w konsekwencji w piśmie z dnia (...) października 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez udostepnienie informacji publicznej w postaci kopii dokumentów, które wpłynęły do organu od osób trzecich, dotyczących żądania dokonania kontroli instalacji składowisk odpadów w m. O., gm. N. i w m. O., gm. M., zarządzanych przez Spółkę. Spółka ewentualnie wniosła o wydanie kopii tego dokumentu na podstawie art. 73 i 74 k.p.a. lub umożliwienia zrobienia takiej kopii w przypadku przyjęcia, że dokument ten zainicjował postępowanie skargowe, prowadzone na podstawie przepisów zawartych w dziale VIII k.p.a. lub innych regulacji k.p.a.

4. W piśmie z dnia (...) listopada 2015 r. organ ponownie odmówił wydania żądanych przez Spółkę kopii dokumentów. Swoje stanowisko uzasadnił wskazując, że postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym wobec czego nie znajdują zastosowania przepisy art. 73 i 74 k.p.a. Dodatkowo organ poinformował, że w zaistniałej sytuacji nie mają też zastosowania unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na fakt, iż terminem informacji publicznej określa się każdą informację na temat spraw publicznych zatem najistotniejszych "obszarów tematycznych", które ze względu na swój charakter i wpływ na funkcjonowanie państwa i organów administracji publicznej wymagają szczególnego zapewnienia możliwie daleko idącej jawności i publicznego dostępu do informacji, które ich dotyczą. Przedmiotowe dokumenty, które pośrednio wpłynęły na działania organu podjęte z urzędu, takich walorów nie spełniają. Wobec tego żądana przez Spółkę informacja nie jest informacją publiczną.

5. W skardze na bezczynność organu, złożonej do sądu administracyjnego, Spółka wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym w pismach z dnia (...) października 2015 r. i (...) października 2015 r. w terminie 14 dni; stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej Spółki wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną a organ mieści się w kategorii podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia. Organ w sprawie niniejszej pozostaje w bezczynności, albowiem nie udostępnił informacji publicznej w drodze czynności materialno - technicznej, nie wydał również decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podano, że w sprawie niniejszej z uwagi na to iż uznano, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformowano wnioskującą Spółkę, nie można organowi skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Zdaniem organu są to dokumenty prywatne a nie urzędowe. Organ wskazał przy tym, że żądane dokumenty stanowią materiał nieprzetworzony, wykorzystywany na potrzeby kontroli podmiotu gospodarczego i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Ponownie wskazując na treść art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska organ podał, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Dodatkowo podano, że stosownie do unormowań rozporządzenia Ekoinfonet zakres danych w zakresie kontroli podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz działań pokontrolnych, podlegających udostępnieniu obejmuje wyłącznie informacje o: ustaleniach z przeprowadzonych kontroli; podjętych działaniach pokontrolnych. Powyższe regulacje prawne doprecyzowują jakie informacje związane z postępowaniem kontrolnym podlegają udostępnianiu. Organ wywiódł, że dokumenty, których udostępnienia kopii żąda Spółka, wywarły dwojaki skutek prawny. W pierwszej kolejności zainicjowały postępowanie podlegające przepisom działu VIII k.p.a., w ramach którego osoby będące ich autorami zostały powiadomione o działaniach podjętych przez organ. Po drugie zwarta w nich informacja potraktowana została przez organ jako przesłanka do zainicjowania postępowania kontrolnego na zarządzanych przez Spółkę obiektach. Zdaniem organu charakter postępowania skargowego prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe udostępnienie Spółce żądanych kopii dokumentów na podstawie art. 73 i 74 k.p.a., stanowiących akta tego rodzaju postępowania. Organ zaznaczył także, że nie jest wykluczone, iż udostepnienie żądanych przez Spółkę kopii dokumentów mogłoby wiązać się z negatywnymi konsekwencjami wobec ich autorów, co stanowiłoby naruszenie regulacji przewidzianej w art. 225 § 1 i 2 k.p.a. Odnośnie postępowania kontrolnego, zainicjowanego informacją zawartą w dokumentach, których kopii żąda Spółka, organ wywiódł, że kontrola interwencyjna prowadzona jest z urzędu, bowiem ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie przewiduje możliwości prowadzenia kontroli na wniosek. Przedmiotowe dokumenty nie mogą zostać zakwalifikowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego (do którego w ogóle nie doszło) ani też kontrolnego, jakie organ może przeprowadzić w następstwie powzięcia informacji z różnych źródeł, lecz które inicjuje zawsze z własnej inicjatywy - z urzędu. Zdaniem organu skoro dokumentacja, której kopii udostępnienia domaga się Spółka, nie zainicjowała postępowania kontrolnego, a tylko zawarte w nich informacje dały impuls do przeprowadzenia czynności z urzędu, to brak było podstaw, aby włączać ją do akt postępowania kontrolnego. Z tych też przyczyn brak jest również i w tym przypadku podstaw jej ewentualnego udostępnienia jak i do rozstrzygania o odmowie udostępnienia w trybie art. 74 k.p.a. Organ podniósł, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Postępowanie kontrolne, może jedynie dać asumpt do wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego zostanie wydane władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji. Przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, za wyjątkiem uregulowania w art. 12 ust. 4, nie przewidują aby decyzja administracyjna mogła zostać wydana już w toku procedury kontrolnej. Stosownie zaś do art. 11 tej ustawy z czynności kontrolnych sporządza się protokół, by następnie zgodnie z art. 12 ust. 1, na podstawie ustaleń kontrolnych, wydać zarządzenie pokontrolne lub na podstawie odrębnych przepisów wydać decyzję administracyjną. W żadnym razie nie oznacza to jednak, że decyzja jest tu wydawana w zakresie postępowania kontrolnego. Stwierdzenie ewentualnych naruszeń w wyniku kontroli może prowadzić jedynie do zainicjowania postępowania administracyjnego i to dopiero w jego wyniku, po przeprowadzeniu oceny tych ustaleń, zapaść może stosowne rozstrzygnięcie. Odnośnie stosowania przed organami Inspekcji Ochrony Środowiska unormowań k.p.a., organ podał, że chodzi jedynie o prowadzone przez te organy postępowanie administracyjne, a nie o poprzedzające je procedury kontrolne. Zarządzenie pokontrolne, wydane w oparciu o przepis art. 12 ust. 1, nie jest decyzją administracyjną, lecz jest aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej powoływana jako U.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a U.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.), zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 U.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił stronie żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów U.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym U.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów U.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).

W sprawie niniejszej wnioskiem z dnia (...) października 2015 r. M. Spółka z o.o. z siedzibą w B., zwróciła się do P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B., o udostępnienie kserokopii dokumentów, na podstawie których podjęto kontrolę instalacji składowisk odpadów.

Nie ulega wątpliwości i kwestia ta nie jest sporna między stronami, że wniosek o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B., jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. Spełniony został zatem zakres podmiotowy ustawy.

Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 U.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. "Sprawą publiczną" jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organu, że objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowią bowiem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo - wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy (nawet, gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru). Artykuł 6 ust. 2 U.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż żądanie udostępnienia kserokopii dokumentów na podstawie których zainicjowano postępowanie kontrolne nie dotyczy informacji publicznej.

Konsekwencją stwierdzenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 U.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 grudnia 2012 r., II SA/Go 846/12, Lex nr 1232721). W sprawie niniejszej organ udzielił wnioskującej Spółce odpowiedzi na jej wniosek w formie pisemnej a zatem, zarzut pozostawania organu w bezczynności uznać należy za bezzasadny.

Zdaniem Sądu, zasadnie również organ stwierdził, że brak było podstaw do udostępnienia Spółce wnioskowanych kopii dokumentów na podstawie art. 73 i 74 k.p.a. Przedmiotowe dokumenty zainicjowały postępowanie skargowe uregulowane przepisami k.p.a. oraz postępowanie kontrolne uregulowane przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 686 z późn. zm.). Procedura związana z wniesieniem skargi (art. 227 i n.k.p.a) ma charakter uproszczony, nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięcia adresowanego do skarżącego, a tylko zawiadamia się o działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przedmiotem skargi, w postępowaniu tym nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Słusznie zatem stwierdził organ, że nie jest możliwe udostępnienie Spółce wnioskowanych dokumentów na podstawie art. 73 i 74 k.p.a, stanowiących akta postępowania skargowego. Zasadnie także organ wywiódł, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych dokumentów w trybie art. 73 i 74 k.p.a., przez inspektora ochrony środowiska, prowadzącego postępowanie kontrolne. Postępowanie kontrolne poprzedza bowiem wszczęcie ewentualnego postępowania administracyjnego. Od wyników kontroli zależy, czy takie postępowanie zostanie wszczęte. W sprawie niniejszej póki co nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w ramach którego stronie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.