Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2754030

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 7 maja 2019 r.
II SA/Wr 148/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.).

Sędziowie WSA: Alicja Palus, Asesor Wojciech Śnieżyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. o nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania Spółki "T." S.A. z siedzibą we W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. M. z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...), ustalającą opłatę jednorazową w kwocie 1069,00 zł z tytułu wzrostu wartości udziału w nieruchomości położonej w gminie W. M. oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr: (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...), (...), obręb K., wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podczas ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy organ ustalił w sprawie zaistnienie wszystkich przesłanek obligujących do ustalenia opłaty jednorazowej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) - dalej zwana u.p.z.p.

Organ podkreśla, że mocą uchwały nr (...) Rady Gminy W. M. z dnia (...) lutego 2006 r. zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębach K. i P. P. (Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia (...) marca 2006 r., nr (...), poz. (...)). W planie tym stawka procentowa opłaty jednorazowej określona została na poziomie 15% wzrostu wartości nieruchomości (§ 15 uchwały).Należy zwrócić uwagę, że w dacie wejścia w życie wyżej wymienionego planu miejscowego istniała niezabudowana nieruchomość oznaczona geodezyjna jako działka gruntu nr (...), (...), o powierzchni 172,9529 ha. Co również istotne, nowo uchwalony plan objął swoim zakresem obszar ww. nieruchomości o powierzchni 121,9075 ha oraz wprowadził następujące funkcje: - tereny rolnicze, usług sportu, usługi do zalesienia, tereny lasów i zieleni parkowej (symbole "R", "US", 'R/ZL", "ZL", "ZP"), o łącznej powierzchni 94,8019 ha;

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej (symbole "MN" i "MW") o łącznej powierzchni 18,5988 ha;

- tereny zabudowy usługowo - mieszkaniowej (symbol " U/MN), o łącznej powierzchni 3,8613 ha;

- tereny wewnętrznej i publicznej komunikacji drogowej (symbole "KDW" i "KDG", o łącznej powierzchni 4,6204 ha;

- tereny urządzeń infrastruktury technicznej (symbol E"), o łącznej powierzchni 0,0251 ha.

W wyniku podziału opisanej nieruchomości (decyzją podziałową Wójta Gminy W. M. z dnia (...) maja 2007 r.), powstały - m.in. - działki gruntu podlegające zbyciu. Zgodnie z treścią operatu szacunkowego oraz załączonych do niego dokumentów, działka gruntu nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) (...), obręb K., zostały w nowym planie przeznaczone pod teren wewnętrznej komunikacji drogowej - jednostka strukturalna "KDW". Wcześniej na tym obszarze obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. M., zatwierdzony uchwałą nr (...) Rady Gminy W. M. z dnia (...) lipca 1993 r., który określał przeznaczenie tej nieruchomości jako tereny specjalne (poligon wojskowy) - jednostka strukturalna " (...)". Plan ten utracił ważności w dniu 31 grudnia 2003 r. Z ustaleń rzeczoznawcy wynika, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło rolnicze użytkowanie.

Kolejno organ ustalił, że aktem notarialnym z dnia (...) grudnia 2008 r. (repertorium (...) numer (...)), umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr (...) wraz z budynkiem jednorodzinnym mieszkalnym w budowie oraz udziału (...) w nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) (KW nr (...)), która została zawarta pomiędzy odwołującą się Spółką jako sprzedającym, a D. P.- B. i G. Antonim B., jako kupującymi.

Organ podkreślił również, że zgłoszenie "roszczenia" przez Gminę nastąpiło przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 3 kwietnia 2006 r.

W ocenie Kolegium udowodniony został wzrost wartości nieruchomości na poziomie wynikającym z operatu szacunkowego z dnia 24 listopada 2016 r., który został zaktualizowany na dzień 25 listopada 2017 r.) i mógł stanowić podstawę do wydania weryfikowanej decyzji z dnia 10 stycznia 2018 r. Kolegium wskazało, że do akt sprawy dołączono opinię nr (...) Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. z dnia (...) września 2016 r., którą dokonano negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia, wykonanego na potrzeby niniejszego postępowania, "operatu szacunkowego z dnia (...) maja 2016 r." określającego wartość nieruchomości gruntowej - dz. Nr (...) o pow. (...) ha, dz. Nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha i dz. nr (...) o pow. (...) ha wraz z udziałem w wysokości (...) we współwłasności działek nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...) o łącznej powierzchni 3,1701 ha, obręb K., gmina W. M., sporządzonego dla celu, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że wyżej wymieniona opinia dotyczyła wyceny sporządzonej w analogicznej sprawie. Obejmowała bowiem zbyte działki gruntu, które również zostały wyodrębnione z nieruchomości stanowiącej pierwotnie działkę gruntu nr (...), (...) o łącznej powierzchni 172,9529 ha.

Autorka operatu przyjęła bowiem jako przedmiot wyceny istniejącą w chwili wejścia w życie nowego planu miejscowego nieruchomości w granicach działki nr (...), o powierzchni 175,9529 ha, zamiast "obszaru" o jednorodny przeznaczeniu, takim samym jakie w nowym planie mają sprzedane działki.

Zdaniem Komisji "przyjęcie prawidłowego przedmiotu i zakresu wyceny, obejmującego jedynie część nieruchomości w granicach dz. nr (...), odpowiadająca obszarowi przeznaczonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę oraz funkcję związane z zabudową, a w konsekwencji uwzględnienie tego w procesie wyceny przy zastosowaniu procedury szacowania wykorzystanej w ocenianym operacie szacunkowym, należałoby uznać za prawidłowe".

Organ zaznaczył, że w toku postępowania uzyskano jeszcze dodatkowe wyjaśnienia biegłej z 7 marca 2017 r. dotyczące: metodyki wyceny w aspekcie przyjętego przedmiotu wyceny (zgodnie z ustaleniami opinii stowarzyszenia), doboru nieruchomości porównawczych, poszerzenia obszaru badania rynku nieruchomości na powiat t. i w. Biegła odniosła się ponadto do zarzutów dotyczących nieprawidłowego - zdaniem skarżącej - określenia: warunków dostępności nieruchomości do drogi publicznej, faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie, kiedy nie obowiązywał plan miejscowy oraz cech cenotwórczych wpływających na wartość nieruchomości.

Zdaniem organu wobec braku istotnych uchybień formalnych oraz wystąpienia wszystkich przesłanek materialnych ustalenia opłaty należało utrzymać w mocy decyzję pierwszej instancji.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. Skarżący złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) czerwca 2018 r., sygn. sprawy SKO (...) w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy W.M. z dnia (...) stycznia 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) - dalej jako "GN" w zw. z art. 37 ust. 11 PIZP, poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do udziałów w prawie własności nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, które nie stanowią samodzielnego przedmiotu obrotu,

b) art. 150 ust. 2 GN zw. z art. 37 ust. 11 PiZP, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku sporządzenia odpowiedniego operatu szacunkowego,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku sporządzenia odpowiedniego operatu szacunkowego,

b) art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego,

c) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji częściowej w sprawie, w której wydanie takiej decyzji - z uwagi na brak podzielności przedmiotu sprawy - nie było możliwe.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy W. M. z dnia (...) stycznia 2018 r. i umorzenie postępowania przed organem I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W zarzutach skargi wskazano, że organ zobligowany był objąć decyzją "całą" nieruchomość, a więc zbyte działki budowlane wraz z "nierozerwalnymi z nimi" udziałami w drodze. Nadto organ nie powinien uznać operatu szacunkowego za wiarygodny, bowiem biegła objęła zakresem wyceny jedynie część działki nr (...), w sytuacji, gdy przedmiotem wyceny powinna być objęta jej całość. Powoływanie się przy tym na opinię stowarzyszenia jest nieuprawnione, bowiem opinia ta w konkretnej sprawie nie była wiążąca (dotyczyła operatu sporządzonego w związku ze zbyciem innej działki wydzielonej z dawnej działki nr (...)). Organ nie był więc "związany" tą opinią i odsyłając do niej naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej wyceną powinna być objęta cała działka nr (...) i jej wartość jednostkowa stanowić powinna podstawę do ustalenia wartości zbywanych części dawnej działki nr (...). Skarżąca podkreśliła, że nie rozumie dlaczego biegła wyceniała grunty w podejściu porównawczym, mimo że w operacie stwierdziła, że na rynku nie wystąpiły transakcje nieruchomościami wielkości powyżej 100 ha. Niezasadnie też - zdaniem skarżącej - poszerzono analizowany rynek porównawczy o powiat w., który nie jest rynkiem podobnym do powiatu trzebnickiego. W ocenie skarżącej biegła powinna wycenić grunt według przeznaczenia sprzed wejścia w życie planu jako grunt usługowo-mieszkaniowy, bowiem takie przeznaczenie wynikało ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Biegła powinna także uwzględnić w wycenie poligonowy charakter terenu, na którym mogą występować pozostałości po poligonie zagrażające życiu czy zdrowiu. W szczególności niżej powinien być oceniony atrybut "lokalizacji szczegółowej" oraz "przydatności rolniczej". Skarżąca zwróciła również uwagę, że biegła niekonsekwentnie stopniuje atrybut "lokalizacji ogólnej" (jako "bardzo dobry" dla gruntu rolnego zaś jako "dobry" dla gruntu inwestycyjnego) oraz bezpodstawnie przyjęła, że przedmiot wyceny ma dostęp do drogi asfaltowej.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał argumentację decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi w kwocie 57 zł w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu niniejszego zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. Pismem z dnia 26 września 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, przez złożenie:

1) oryginału pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi;

2) dokumentu określającego sposób reprezentowania strony skarżącej, tj. KRS,

w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu niniejszego wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Odpis zarządzenia z dnia 7 września 2018 r. oraz wezwanie do uzupełnienia braków formalnych z dnia 26 września 2018 r. zostały wysłane na adres pełnomocnika skarżącej dnia 26 września 2018 r.

Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (karta 47 akt sądowych), przesyłka została doręczona na adres kancelarii w dniu 1 października 2018 r. Zatem termin do uzupełnienia wpisu od skargi i uzupełnienia braków formalnych skargi upłynął z dniem 8 października 2018 r. (poniedziałek).

W dniu 8 października 2018 r. do akt sprawy wpłynęło uzupełnienie braków formalnych skargi, poprzez złożenie do akt pełnomocnictwa do działania w imieniu strony skarżącej przed sądami administracyjnymi i odpisu pełnego KRS skarżącej spółki. Wpis od skargi nie został uzupełniony o kwotę 57 zł w zakreślonym terminie.

Dnia 19 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej dotyczące uzupełnienia wpisu od skargi. W piśmie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi w wysokości 57 zł dowiedział się dnia 18 października 2018 r. podczas przeglądania akt sprawy w sekretariacie sądu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej pismo to nie zostało doręczone pełnomocnikowi przesyłką pocztową wraz z wezwaniem do usunięcia braków formalnych. Wpis od skargi w kwocie 57 zł został uzupełniony dnia 19 października 2018 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 2 listopada 2018 r. reklamowano przesyłkę wysłaną w dniu 26 września 2018 r. adresowaną na adres pełnomocnika skarżącej, z powodu braku zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyjaśniając, że zgodnie z przyjętymi standardami proceduralnymi brak opłaty sądowej w formie wpisu traktowany jest jako szczególny brak formalny skargi. W przedmiotowej sprawie wpis sądowy został uiszczony po zakreślonym terminie. Podkreślić, należy że skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "profesjonalny pełnomocnik, który podejmuje się prowadzić sprawę sądowoadministracyjną oraz samodzielnie ustalić i uiścić wpis stosunkowy od skargi na decyzję administracyjną powinien zapoznać się z zasadami przewidzianymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości wpisów oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193)".

Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. T. S.A. z siedzibą we W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do usunięcia braków formalnych skargi w postaci uzupełnienia wpisu od skargi w terminie, podczas gdy skarżąca uzupełniła wpis sądowy, a przepis ten mógłby być zastosowany tylko w przypadku wezwania do usunięcia braku formalnego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca;

2. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia braków formalnych skargi (niedoręczenie wezwania o uzupełnienie wpisu od skargi) i pominięcie, że skarżąca uzupełniła wpis;

3. art. 220 § 3 p.p.s.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi pomimo braku wezwania skarżącej do uzupełnienia wpisu od skargi i uzupełnienia przez skarżącą wpisu od skargi;

4. art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wpisu od skargi i błędne przyjęcie, że skarżąca wraz z pismem z 26 września 2018 r., z wezwaniem do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej oraz złożenia dokumentu określającego umocowanie do reprezentowani strony skarżącej (KRS), otrzymała również zarządzenie o wezwaniu do uzupełnienia wpisu sądowego, a w konsekwencji odrzucenie skargi mimo braku wezwania do uzupełnienia tego wpisu i uzupełnienia wpisu przez skarżącą.

Na podstawie tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z otrzymanego duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. Przesyłki, z którego wyłącznie wynika, że przesyłka ta została doręczona w dniu 1 października 2018 r. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy korespondencja kierowana do pełnomocnika skarżącej zawierała zarządzenie z dnia 7 września 2018 r. wzywające do uzupełnienia wpisu od skargi. Taka informacja mogła znajdować się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, gdyż zawiera ono określenie rodzaju przesyłanego pisma. Niestety w niniejszych okolicznościach oryginalne potwierdzenie odbioru tej przesyłki zaginęło i Sąd dysponuje wyłącznie jego duplikatem sporządzonym przez pracownika poczty w oparciu o dane z systemu pocztowego tego operatora. W tej sytuacji nie można jednoznacznie wyjaśnić wątpliwości czy faktycznie przesyłka nadana przez Sąd do pełnomocnika skarżącej zawierała zarządzenie o wezwaniu do uzupełnienia wpisu sądowego z dnia 7 września 2018 r. Nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że w sekretariacie sądu umieszczono w kopercie wszystkie pisma, które według adnotacji z akt sprawy powinny znaleźć się w jednej przesyłce z dnia 26 września 2018 r. adresowanej do pełnomocnika skarżącej. W związku z powyższym NSA uznał, że skarżąca nie została skutecznie wezwana do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi (brak doręczenia zarządzenia), termin do jej uzupełnienia nie biegł a zatem nie uchybiono mu gdy w dniu 19 października 2018 r. wpis został uzupełniony.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4, w zw. z art. 37 ust. 6 upzp.

Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) ustala w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Jednocześnie z art. 37 ust. 4, w zw. z ust. 3 upzp wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej może nastąpić wyłącznie w terminie pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 3 września 2008 r., II OSK 984/07, publ. CBOSA).

Jak słusznie zauważył organ powyższe uregulowania wyznaczają zasadnicze okoliczności, od których zależy możliwość ustalenia opłaty jednorazowej. W toku postępowania dowodowego organ powinien więc ustalić, czy:

1) nastąpiło zbycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ewentualnie udziału w tym prawie);

2) zbycia dokonano w terminie pięciu lat liczonych od daty wejścia w życie planu miejscowego (lub jego ostatniej nowelizacji) określającego przeznaczenie nieruchomości;

3) w obowiązującym planie określona została stawka procentowa opłaty jednorazowej;

4) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości.

W okolicznościach sprawy sporna jest wyłącznie ostatnia przesłanka, bowiem skarżąca zarzuca, że nie sporządzono "odpowiedniego operatu szacunkowego", a następnie kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego służącego za dowód określonego wzrostu wartości nieruchomości.

Bezsporne zaś jest, że w dniu 3 kwietnia 2006 r. wszedł w życie plan miejscowy P. II, przewidujący w § 15 stawkę procentową opłaty jednorazowej wielkości 15%, zaś w dniu 30 grudnia 2008 r. skarżąca sprzedała nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr (...) wraz z udziałem we współwłasności nieruchomości 1/200 w nieruchomości drogowej oznaczonej geodezyjnie jako działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...)- akt notarialny repertorium (...) numer (...). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej nastąpiło w ustawowym terminie, tj. w dniu 15 czerwca 2010 r. Wójt Gminy W. M. wydał stosowne postanowienie nr (...).

Odnosząc się do problematyki dotyczącej wyceny nieruchomości niezrozumiały jest dla Sądu zarzut skargi dotyczący braku operatu szacunkowego wyznaczającego wartość udziału w nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Sąd zwraca uwagę, że operat znajdujący się w aktach sporządzony został dla celu ustalenia wzrostu wartości działki budowlanej nr (...) oraz udziału w drodze oznaczonej jako działki: nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) (...), (...), (...) i (...), a więc dla przedmiotu zbycia objętego umową z dnia (...) grudnia 2008 r. W operacie tym biegła wyodrębniła wartość działki budowlanej oraz udziału w drodze. Nie można więc uznać, że organ nie dysponował odpowiednim operatem.

Analizując kwestię prawidłowości oceny sporządzonego w postępowaniu operatu szacunkowego z (...) listopada 2016 r. należy na wstępie wyartykułować kilka uwag ogólnych dotyczących oceny tego rodzaju dowodu. Czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Wynika z niego, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Pomiędzy przepisem art. 157 ust. 1 ugn, a przepisem z art. 80 k.p.a. nie ma w istocie kolizji.

Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm oceny operatu szacunkowego przez innych specjalistów ma wyraźną dedykację. Ustawodawca świadomy jest, że operat szacunkowy zawiera również takie elementy treściowe, które wymykają się kryteriom procesowej oceny dowodów, stąd też możliwość skorzystania z oceny specjalistycznej. Zaznaczyć należy, że zwrócenie się przez organ administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma charakter uznaniowy. Nawet bowiem w przypadku, gdy organ podziela zastrzeżenia strony co do prawidłowości operatu lub też gdy formułuje takie zastrzeżenia z urzędu, organ może po prostu powołać innego biegłego celem sporządzenia nowej wyceny. Tym bardziej nie istnieje po stronie organu administracji obowiązek wystąpienia o taką opinię w przypadku gdy nie podziela zastrzeżeń strony co do operatu szacunkowego. Nie wyłącza to oczywiście prawa strony do wystąpienia bezpośrednio do organizacji zawodowej o dokonanie oceny prawidłowości operatu. W przeciwieństwie bowiem do postępowania sądowego, w postępowaniu administracyjnym organ nie został upoważniony do wnioskowania o taką ocenę na zasadzie wyłączności (zob. a contrario art. 157 ust. 3 ugn).

Powyższe uwagi zakreślają ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Zasadniczym powodem kwestionowania przez skarżącą prawidłowości operatu jest zakres wyceny, bowiem biegła wyceną objęła tylko część nieruchomości istniejącej w chwili wejścia w życie planu miejscowego (działka nr (...)). Nie wyceniono w tym przypadku całej nieruchomości istniejącej w momencie wejścia w życie planu (tj. działki nr (...) o pow. 172,9529 ha). Zakresem wyceny objęto obszar nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę i tereny inwestycyjne (pow. 27,1056 ha), ze względu na fakt, iż plan miejscowy nie obejmował swoim zasięgiem części nieruchomości (nr (...)) o pow. 51,0454 ha, a pow. 94,8019 ha w planie miejscowym przeznaczona została pod tereny rolnicze, usług sportu, tereny pod zalesienia, tereny lasów i zieleni parkowej.

Skarżąca kwestionuje powyższe jako zasadniczy błąd. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podkreśla, że ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia.

W ocenie Sądu tak postawiona teza nie ma charakteru bezwarunkowego, co zresztą wynika również z orzecznictwa, w którym akceptuje się także odmienne od postulowanej przez skarżącą określenie zakresu wyceny (zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2014 r. II OSK 2216/12, czy wyrok NSA z 9 marca 2010 r. II OSK 483/09 - CBOSA). Kwestia ta nie jest obecnie prawnie unormowana. Wszak z dniem 26 sierpnia 2011 r. utracił moc § 50 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - dalej jako "rozporządzenie" - nakazujący dla celów wyceny na potrzeby ustalenia opłaty jednorazowej przyjąć stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu. Obecnie nie ma więc jednoznacznych podstaw normatywnych, by oczekiwać tak określonego zakresu wyceny. Zdaniem Sądu nie zmienił się natomiast zasadniczy cel operatu szacunkowego. Ma on w sposób wiarygodny wskazać skalę wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 1 zdanie 2 upzp). Nie można wykluczyć, że osiągnięcie tego celu wymagać będzie od biegłego niejednokrotnie nieszablonowego podejścia do kwestii określenia zakresu przedmiotowego wyceny. Zakres ten może się bowiem kształtować różnie w zależności od powierzchni gruntów, struktury przeznaczenia w planie miejscowym w stosunku do funkcji dotychczasowej czy cech rynku nieruchomości, którego wyceniana nieruchomość jest częścią. Nie ma więc podstaw, by ex ante odrzucać operat określający zakres wyceny odmiennie, niżby to wynikało z granic nieruchomości istniejących w dacie wejścia w życie planu miejscowego.

W konkretnym przypadku zakres wyceny postulowany przez skarżącą natrafia na dwie istotne przeszkody. Po pierwsze, plan miejscowy z dnia 1 lutego 2006 r. obejmował obszar 121,9075 ha, a więc jedynie część działki nr (...) o pow. 172,9529 ha. Po drugie, rynek lokalny jak i regionalny nie zawiera transakcji nieruchomościami spełniającymi warunek podobieństwa, na co zwrócono uwagę w negatywnej opinii eksperckiej dotyczącej operatu, w którym zakresem wyceny objęto właśnie całość działki nr (...), jak to obecnie postuluje skarżąca. We wnioskach tej samej opinii jednoznacznie wskazano, że w okolicznościach sprawy uzasadnione jest ograniczenie zakresu wyceny jedynie do obszaru działki przeznaczonego pod zabudowę. Ostatecznie tak właśnie uczyniła biegła w operacie stanowiącym podstawę kwestionowanej decyzji obejmując zakresem wyceny południowo-wschodni obszar o funkcji mieszkaniowo usługowej z drogami (pow. 27,1056 ha).

W powyższych uwarunkowaniach nie było podstaw do odmówienia wiarygodności operatowi szacunkowemu w związku z określonym przez biegłą zakresem wyceny. Słusznie więc organ ocenił go pozytywnie. Jak wyżej wyjaśniono, tak określony zakres wyceny nie narusza przepisów prawa, obejmuje obszar istotnej zmiany przeznaczenia, zaś opinia stowarzyszenia wydana na podstawie art. 157 ugn potwierdza prawidłowość czynności biegłej w tym zakresie. Wprawdzie rację ma skarżąca, że organ nie jest związany opinią stowarzyszenia wydaną na podstawie art. 157 ugn i dotyczącą przecież formalnie innego operatu, jednak nie można pominąć, że procesowa ocena z art. 80 k.p.a. dokonywana jest na podstawie "całokształtu" materiału dowodowego w sprawie. Organ mógł zatem twierdzenie o prawidłowości przyjętego w operacie zakresu wyceny poprzeć innym dowodem, w tym opinią z art. 157 ugn. Z motywów kwestionowanej decyzji wynika przede wszystkim, że skoro opinia specjalistyczna potwierdza prawidłowość ustalonego przez biegłą zakresu wyceny, to organ nie widzi podstaw do kwestionowania takiego stanu rzeczy we własnym zakresie.

Zaakceptowany przez organ operat szacunkowy oparty jest na wycenie w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej na podstawie art. 153 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) - dalej jako "rozporządzenie". Analizowana opinia biegłej realizuje podstawowy cel wyceny w postępowaniu dotyczącym opłaty jednorazowej. Zawiera ona bowiem w istocie dwie wyceny. Wycenę terenu przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego po wejściu w życie aktualnego planu miejscowego (pole inwestycyjne) oraz wycenę tej samej nieruchomości przy uwzględnieniu poprzedniej funkcji (rolnej). W jednym i drugim przypadku biegła ustaliła kilkanaście transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi, określiła atrybuty cenotwórcze i ich stopnie i dokonała stosownych korekt uwzględniających różnicę pomiędzy nieruchomościami celem ustalenia ceny jednostkowej nieruchomości zarówno przed jak i po wejściu w życie planu. Odpowiada to dyspozycji art. 37 ust. 1 zdanie 2 upzp, który podstawą obliczenia opłaty jednorazowej czyni różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Operat szacunkowy pozwalał na ustalenie takiej różnicy.

Skarżąca podniosła w skardze, że biegła w sposób niezrozumiały z jednej strony stwierdza, że na analizowanym rynku nie wystąpiły transakcje nieruchomościami wielkości powyżej 100 ha, z drugiej zaś decyduje się na wycenę w podejściu porównawczym, zakładającą istnienie transakcji nieruchomościami podobnymi. Zarzut ten jest niezasadny. Biegła w ostateczności zakresem wyceny objęła mniejszy teren, o pow. 27,1056 ha. To ten teren wyznaczał kryteria doboru nieruchomości porównawczych.

Kwestia niedopuszczalnego w ocenie skarżącej poszerzenia przez biegłą rynku o transakcje nieruchomościami z rynku powiatu wymyka się już procesowej kontroli dokonywanej przez organ w ramach art. 80 k.p.a. Ustalenie podobieństwa rynków wymaga bowiem wiedzy specjalistycznej. Wskazać jedynie można, że możliwość poszerzenia rynku przewiduje wprost § 26 ust. 1 rozporządzenia. Biegła w swych pisemnych wyjaśnieniach z dnia 7 marca 2017 r. stwierdziła, że konieczność takiego zabiegu wynikała z małej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi w powiecie t., przy czym zarówno powiat w. jak i trzebnicki sąsiadują ze sobą i stanowią "sypialnię" W. Oba powiaty przylegają bezpośrednio do jego granic. Zasadnie organ uznał te wyjaśnienia za wystarczające i przekonujące, tym bardziej, że poszerzenia granic rynku o powiat w. nie zanegowało również w swej opinii stowarzyszenie.

Niezasadny jest zarzut skargi, jakoby przed wejściem w życie planu miejscowego z 2006 r. należało przyjąć mieszkaniowo-usługową funkcję terenu a nie rolną. Skarżąca powołuje się przy tym na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. M. przyjętego uchwałą Rady Gminy W.M. z dnia (...) czerwca 2003 r. Skarżąca pomija jednak, że w myśl art. 37 ust. 1 zdanie 2 upzp, wycena dla potrzeb ustalenia opłaty jednorazowej następuje przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego oraz przeznaczenia terenu "obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". W niniejszej sprawie przed wejściem w życie planu miejscowego z 2006 r. teren nie był objęty planem (do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan ogólny z 28 lipca 1993 r. przewidujący funkcję terenu specjalnego - poligon wojskowy). Powinnością biegłej było w takim przypadku przyjąć "faktyczny sposób" wykorzystywania terenu, czyli rolny, zgodny z charakterem użytków wynikającym z ewidencji gruntów. Treść studium nie wyznacza w tym przypadku funkcji terenu.

Nie podważa legalności zaskarżonej decyzji zarzut "nieuzasadnionego podziału przedmiotu sprawy" polegającego na wydaniu przez organ decyzji dotyczącej opłaty jednorazowej wyłącznie z tytułu zbycia udziału w działce drogowej z pominięciem wartości zbytej jednocześnie z tym udziałem działki budowlanej. Jest rzeczą oczywistą, że organ może w postępowaniu administracyjnym wydać decyzję częściową, do czego uprawnia go art. 104 § 2 k.p.a. Z procesowego punktu widzenia organ mógł więc wydać osobną decyzję w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu zbycia działki budowlanej, osobną zaś z tytułu zbycia udziału w działce drogowej, mimo że zbycia dokonano jedną umową, zaś udział w drodze wewnętrznej jest "nierozerwalnie związany" z własnością działki budowlanej. Warto zauważyć, że przedmiotem zbycia były tu dwie odrębne nieruchomości (budowlana i drogowa), przy czym dla działki budowlanej zawarto w umowie wniosek o założenie odrębnej księgi wieczystej zaś nieruchomość drogowa miała już własną księgę w dacie zbycia. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie może także naruszać art. 99 ugn, bowiem nie normuje on zasad wydawania decyzji w sprawie opłaty jednorazowej.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.