Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2613875

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 września 2018 r.
II OSK 1253/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek.

Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon, del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1382/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia (...) w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) sierpnia 2017 r. znak (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1382/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia (...) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia (...) marca 2017 r. Prezydent Miasta (...) orzekł o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia (...) do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (4 bryły naziemne) z częścią usługowo-handlową w parterze, garażem podziemnym na dz. nr (...) oraz 2 zjazdami z działki drogowej (ul. (..]) nr (...) przy ul. (.) i (.) w (..]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W ocenie Kolegium wnioskujące Stowarzyszenie nie wykazało drugiej przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. tj., że za dopuszczeniem jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny (publiczny). W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie przy użyciu wskazanej we wniosku a następnie w zażaleniu argumentacji nie wykazało, na czym mają polegać w tej konkretnie sprawie jego działania w interesie społecznym. Nie wskazało ze względu, na które okoliczności faktyczne występujące w tej konkretnej sprawie, zachodzi konieczność kontroli społecznej nad niniejszym postępowaniem w imieniu ogółu społeczeństwa (społeczności lokalnej (..]). Nie wskazano ze względu na jakie cechy planowanej inwestycji, widzą oni zagrożenie dla dobra ogólnego, pojmowanego przez stowarzyszenie jako ochrona dotychczasowego zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy, zachowania jego tożsamości. W sprawie uwzględniać zaś należy także i tę okoliczność, że wedle zamierzenia określonego we wniosku, Inwestor planuje realizację inwestycji o parametrach nie odbiegających znacznie do parametrów charakteryzujących - najbliższą zabudowę - właśnie jednorodzinną.

Rozpoznając skargę od ww. postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że cele statutowe skarżącej określone w jej statucie wiążą się z przedmiotem toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, organy nie oceniły prawidłowo przesłanki interesu społecznego, uznając że wniosek Stowarzyszenia rozpatrywany w realiach sprawy o ustalenie konkretnych warunków jest uzasadniony co najwyżej partykularnym interesem grupowym, który nie stanowi interesu społecznego. Zdaniem Sądu udział Stowarzyszenia w spornym postępowaniu umożliwi mieszkańcom osiedla rozstrzygnięcie sprawy głównej w sposób zgodny z wartościami, które podzielają jako wspólne i które chcą zrealizować wspólnie w odniesieniu do dzielnicy, w której mieszkają. Nie można rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesu państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Nie ma przeszkód, by kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych, np. mieszkańców dzielnicy, w kategoriach interesu społecznego, który co prawda sprzyjać może realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość. Tym bardziej nie ma przeszkód, aby interes społeczny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odnosić do małych, lokalnych społeczności, które zainteresowane są otoczeniem, w którym mieści się ich centrum życiowe. Interpretacja "interesu społecznego", którym legitymować się winna organizacja społeczna, aby jej wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu miał szanse na powodzenie zaprezentowana przez Kolegium, czyni regulację z art. 31 ust. 1 k.p.a. martwą i nieużyteczną. W przestrzeni tej znajduje się nie tylko przedmiot prawa własności inwestora (wnioskodawcy), ale również niemniej ważne i chronione, przedmioty prawa własności tych wszystkich osób, które w otoczeniu planowanej inwestycji mają swoje, już zagospodarowane i wykorzystywane w określony sposób, nieruchomości. Te wartości, zgodnie ze swoimi celami statutowymi i w ramach "racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym" chce chronić skarżące Stowarzyszenie.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Ł. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

Naruszenie prawa procesowego poprzez:

1)

naruszenie art. 119 pkt p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i rozpatrywanie sprawy w trybie uproszczonym w okolicznościach, kiedy zachodzi konieczność wnikliwego zbadania merytoryki i okoliczności faktycznych pozwalających na zastosowanie trybu uproszczonego,

2)

naruszenie art. 174 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji braku wskazania, których konkretnie naruszenia przepisów dopuścił się Prezydent Miasta (...) i następnie SKO odmawiając przymiotu strony Stowarzyszeniu,

3)

naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Stowarzyszenie powinno posiadać status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pod nazwą "budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (4 bryły naziemne) z częścią usługowo - handlową w parterze garażem podziemnym na dz. nr (...) oraz 2 zjazdami z działki drogowej (ul. (..]) nr (...) przy ul. (.) i (.). w (...), z uwagi na cele statutowe Stowarzyszenia i interes społeczny, który chroni swoją działalnością.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zwrot kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia "art. 119 pkt p.p.s.a." nie okazał się zasadny. Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższy obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wszystkie z przytoczonych zarzutów kasacyjnych zostały sformułowane wadliwie.

Odnosząc powyższe do pierwszego z zarzutów, wskazać należy, że został on błędnie sformułowany, bowiem nie podano konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie skarżący zarzuca. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Trzeba jednak zaznaczyć, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przepis ten daje zatem sądowi administracyjnemu podstawę prawną do skierowania do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym m.in. w sytuacji, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a takim postanowieniem jest postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Wobec jednoznacznej treści tego przepisu, pozostawiającego skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie decyzji sądu, o ile spełnione są ustawowe warunki określone tym przepisem, powyższy zarzut nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie nie zachodzą żadne nadzwyczajne okoliczności faktyczne, czy prawne, które wskazywałyby na konieczność rezygnacji z trybu uproszczonego i rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym.

Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie został powiązany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., niemniej jednak uwzględniając treść ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznał ten zarzut.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zwrócić uwagę na uchybienie przez organy administracji publicznej przepisom postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu administracji publicznej było przeprowadzenie dogłębnej analizy stanu faktycznego (celów statutów i występowania interesu społecznego), tak aby ustalić bezspornie, czy w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy istnieją okoliczności, których udział organizacji społecznej może nakreślić w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z przedmiotem konkretnego postępowania i która wykaże interes społeczny w udziale w postępowaniu można bowiem postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy.

Zgodnie z § 3 Statutu, siedzibą Stowarzyszenia jest miasto (...). Celem Stowarzyszenia, określonym w § 9 Statutu, jest m.in. ochrona dziedzictwa historycznego (...), podejmowanie i wspieranie działań na rzecz ochrony obiektów zabytkowych, integrowanie mieszkańców w czynnej działalności na rzecz ochrony dzielnicy i jej rozwoju, wspieranie zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców i zmierzających do harmonijnego rozwoju społeczno - gospodarczego i kulturalnego (...), udział w realizacji zadań samorządu z zakresu polityki społecznej, działanie na rzecz obrony (.). jako dzielnicy określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (...) strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy poprzez: uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli (.)., przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny, uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na terenie (...) w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli w (...), zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie (.) poprzez realizacji inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców, podejmowanie wszelkich działań służących utrzymaniu istniejących kierunków zabudowy na terenie (...).

W tej sprawie cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają udział organizacji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na terenie tej dzielnicy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że powyższy cele sformułowane są w sposób zbyt ogólny, aby Stowarzyszenie mogło uczestniczyć w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Nie ulega wątpliwości, że w wielu z powołanych punktów określających cele statutowe Stowarzyszenia wymienione są inicjatywy, które Stowarzyszenie podejmuje, mające na celu utrzymanie dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej i szlaków komunikacyjnych dostosowanych do tej zabudowy na terenie dzielnicy, w której ulokowane są zabudowania o charakterze zabytkowym. Bezzasadne jest zatem stanowisko odmawiające statutowi określoności uzasadniającej dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie powinno mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, które zmierza do przyznania inwestorowi podstaw prawnych ulokowania na terenie dzielnicy zabudowy o charakterze odbiegającym od dominującej na tym terenie, której ochroną i zachowaniem w niezmienionym kształcie zajmuje się Stowarzyszenie.

Zasadnie ocenił Sąd Wojewódzki, że przedmiotem szczegółowych ustaleń organów powinno pozostawać jednak spełnienie w niniejszej sprawie przesłanki interesu społecznego przemawiającego za udziałem organizacji w postępowaniu. Pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Ponieważ kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie, przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Niewątpliwie to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek należytego przedstawienia okoliczności faktycznych warunkujących interes społeczny w jej udziale w postępowaniu, niemniej jednak organ administracji publicznej zgodnie z art. 9 k.p.a. może zwrócić się do tej organizacji celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie, jako okoliczności mających wpływ na ukształtowanie praw tej organizacji w postępowaniu administracyjnym.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przesądził, aby Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego jako przesłanki dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku wskazuje wyraźnie, że sprawa wykazania powyższej przesłanki pozostaje otwarta i powinna zostać wyczerpująco wyjaśniona przez organy ponownie orzekające w sprawie.

Na aprobatę zasługuje stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, z którego wynika, że interesu społecznego nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach jedynie większej społeczności obejmującej ogół ludności czy też wielkie grupy społeczne. Nie ma przeszkód, by jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak właśnie np. mieszkańców dzielnicy. Na podstawie zebranego w sprawie materiału nie można zgodzić się z tezą organów, że argumenty podnoszone przez stowarzyszenie we wniosku świadczą o tym, że jego udział w postępowaniu jest uzasadniony wyłącznie względami partykularnego interesu grupowego. Przyjęcie takiej argumentacji, w sytuacji, gdy organy w ogóle nie zdefiniowały - w warunkach rozpoznawanej sprawy, czym jest interes społeczny i czy dla jego ochrony udział organizacji społecznej będzie potrzebny, czy też nie, jest przedwczesny i z tego powodu niedopuszczalny. Nie budzi wątpliwości, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) gwarantujące przestrzeganie w procesie planowania przestrzennego warunków ładu przestrzennego stanowią podstawę prawną do automatycznego wyłączenia z udziału w postępowaniu organizacji społecznych, których celem statutowym jest występowanie o zachowanie dotychczasowej formy zabudowy terenu objętego inwestycją. Taka interpretacja czyniłaby z art. 31 k.p.a. instytucję martwą w postępowaniach, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, a takie wyłączenie nie wynika z przepisów ustawowych.

Należy zwrócić uwagę, że również sformułowanie zarzutu naruszenia art. 174 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest wadliwe. W tym jednak wypadku wadliwość zarzutu uniemożliwia jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 174 dzieli się na jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, przy czym określa on wyłącznie podstawy, na których może zostać oparta skarga kasacyjna. Nie stanowi on samoistnie podstawy prawnej skutecznego zarzutu kasacyjnego. Podstawy takiej nie stanowi również jego powiązanie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten jest bowiem jedynie przepisem wynikowym. Jego stosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało naruszenie przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonego aktu. Przepis ten może zostać naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.