Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2768692

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 listopada 2019 r.
II GSK 3360/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz.

Sędziowie NSA: Dorota Dąbek (spr.), del. Stanisław Śliwa.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 3003/15 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie wprowadzenia do obrotu środków wspomagających uprawę roślin bez wymaganego pozwolenia oraz nałożenia opłaty sankcyjnej

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od B.K. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 3003/15, oddalił skargę B.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (w skrócie: Główny Inspektor, organ drugiej instancji) z (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie wprowadzenia do obrotu środków wspomagających uprawę roślin - podłoży bez wymaganego pozwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z (...) października 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (w skrócie: Wojewódzki Inspektor), na podstawie ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu oraz znakowania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin - wobec oświadczenia strony o nieposiadaniu wymaganego zezwolenia - stwierdził wprowadzenie przez skarżącą do obrotu zakwestionowanych podłoży bez wymaganego zezwolenia, nakazał wycofanie ich z obrotu oraz określił opłatę sankcyjną.

Główny Inspektor uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie w dostateczny sposób przyczyn wydania decyzji oraz pomimo braku ustalenia, czy zakwestionowany produkt jest środkiem wspomagającym uprawę roślin - podłożem do upraw w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor, działając na podstawie art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033, dalej cyt. jako: ustawa o nawozach i nawożeniu) oraz w związku z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 669 z późn. zm.; dalej cyt. jako: ustawa o jakości), (1) stwierdził wprowadzenie przez skarżącą do obrotu środków wspomagających uprawę roślin - podłoży do upraw pod nazwą:

- Ziemia do palm, juk, dracen i kaktusów w ilości 410 szt. opak. à 5 I,

- Ziemia do paproci, azalii i wrzosów w ilości 290 szt. opak. à 5 I,

- Ziemia ogrodnicza do kwiatów i warzyw w ilości 670 szt. opak. à 5 I,

- Ziemia ogrodnicza do kwiatów i warzyw w ilości 450 szt. opak. à 10 I,

- Ziemia do kwiatów balkonowych w ilości 7 szt. opak. à 20 I,

- Ziemia do krzewów i drzew iglastych w ilości 25 szt. à 20 I, bez wymaganego pozwolenia; (2) nakazał wycofanie z obrotu ww. środków wspomagających uprawę roślin w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; (3) określił łączną ilość ww. środków wspomagających uprawę roślin wprowadzonych do obrotu na 37 248 szt. opakowań jednostkowych, tj. 11 990 litrów oraz (4) ustalił opłatę sankcyjną w kwocie 42 457,50 zł, stanowiącą 100% łącznej kwoty należnej za sprzedane w okresie od (...) kwietnia 2013 r. do (...) maja 2013 r. ww. środki wspomagające uprawę roślin, bez wymaganego pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą wydania decyzji były ustalenia ponownej kontroli, oględzin oraz uzyskane opinie biegłych. W wyniku oględzin stwierdzono, że opisy poszczególnych wyrobów charakteryzowały je jako podłoża przeznaczone do uprawy roślin ozdobnych i warzyw, tj. jako materiały inne niż gleba, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach i nawożeniu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy podłoża do upraw są zaliczane do środków wspomagających uprawę roślin, zatem w związku z art. 3 ust. 2 ustawy mogą być wprowadzone do obrotu wyłącznie po spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, tzn. po uzyskaniu pozwolenia właściwego ministra na wprowadzenie do obrotu. Skarżąca tego pozwolenia nie posiadała, a więc wprowadzając do obrotu wytworzone produkty naruszyła przepis art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że dany produkt uznaje się za podłoże do upraw w rozumieniu przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu w przypadku, gdy spełnia dwa warunki, a mianowicie, po pierwsze jest materiałem, w którym uprawiane są rośliny, po drugie nie jest glebą. Organ dodał, że zgodnie z opinią Instytutu Ogrodnictwa w S. z (...) listopada 2014 r., sporządzoną przez Kierownika Zakładu Uprawy i Nawożenia Warzyw, kwestionowane wyroby to podłoża przeznaczone do upraw roślin, które zostały wyprodukowane z komponentów organicznych zmieszanych ze sobą w różnych proporcjach, których odczyn został ustabilizowany za pomocą nawozu wapniowego - kredy.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącej wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, jak również w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania skarżąca nie kwestionowała faktu, że nie posiada zezwolenia MRiRW na wprowadzanie do obrotu będących przedmiotem kontroli produktów, że jakość produkowanych przez nią podłoży nie jest unormowana oraz że brak jest dokumentów potwierdzających jakość tych produktów. WSA podzielił ocenę organów, że zakwestionowane podłoża są materiałem, w którym uprawiane są rośliny, co wynika z oznaczeń producenta na opakowaniu: "podłoże do sadzenia i przesadzania", "mieszanka zawierająca mikro i makroelementy niezbędne do prawidłowej uprawy kwiatów, krzewów i warzyw". Okoliczność tę potwierdza również opinia dr inż. J.N. z Instytutu Ogrodnictwa w S. A zatem objęte kontrolą produkty są materiałem umożliwiającym roślinom wzrost, ale nie są glebą, a zatem - zdaniem sądu - spełniają warunki definicji podłoża do upraw z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach i nawożeniu. Sąd wskazał, że z oznakowań na opakowaniach wyrobów wynika, że w przypadku "Ziemi ogrodniczej do kwiatów i warzyw", do wyrobu produktu zastosowano: torf, korę i próchnicę, natomiast w przypadku "Ziemi do kwiatów balkonowych" były to: torf wysoki, torf niski oraz glina. Fakt wprowadzania do obrotu przez skarżącą wyrobów wyprodukowanych z torfu niskiego, torfu odkwaszonego i torfu wysokiego oraz nawozu wapniowego i z udziałem kory drzew został stwierdzony przez organ kontroli i potwierdzony przez stronę w toku czynności kontrolnych. Opinia biegłego potwierdziła natomiast prawidłowość zaklasyfikowania zakwestionowanych wyrobów do zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach i nawożeniu podłoży do upraw.

Sąd stwierdził, że wprawdzie w odniesieniu do trzech zakwestionowanych produktów, tj. "Ziemi uniwersalnej do roślin ozdobnych i warzyw", "Ziemi do paproci" oraz "Ziemi do palm, juk, dracen" skarżąca decyzją MRiRW z (...) września 2014 r. uzyskała pozwolenia na wprowadzenie ich do obrotu jako podłoża do upraw. Jednak późniejsze uzyskanie pozwolenia nie zwalnia skarżącej z konsekwencji wprowadzenia do obrotu bez wymaganego pozwolenia podłoży do upraw zakwestionowanych w toku kontroli. Jednocześnie sąd wskazał, że zasadnie organ uznał, że przyjmując rozumowanie skarżącej, zgodnie z którym za "kwotę należną" należy przyjąć jedynie to, co przedsiębiorca zyskuje, należałoby odliczyć od ceny nie tylko podatek, ale również i inne koszty, a samą "kwotę należną", tak samo jak "korzyść majątkową" wymienioną w art. 37 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu zrównać z zyskiem ekonomicznym. Taka interpretacja, przedstawiona przez skarżącą, nie znajduje jednak potwierdzenia w przepisach ustawy o nawozach i nawożeniu i należy zastosować, przez analogię, interpretację pojęcia "korzyści majątkowej" zaakceptowaną przez sądy administracyjne na gruncie ustawy o jakości artykułów rolno-spożywczych.

W tych okolicznościach, wprowadzanie do obrotu środków wspomagających uprawę roślin wymagało uzyskania pozwolenia MRiRW, którego brak z kolei skutkował nakazem wycofania tych produktów z obrotu i określeniem opłaty sanacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając w niej:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, względnie § 3 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie wiedzy organu na temat składu surowcowego wycofanych produktów wyłącznie na ustnych oświadczeniach skarżącej oraz dostarczonej przez nią szczątkowej dokumentacji w postaci etykiet produktów oraz dowodów zakupu niektórych składników koniecznych do wytworzenia produktu, bez przeprowadzenia badania, przez biegłego ani pracownika organu, składu tego produktu, poprzez analizę ich zawartości (organ wskazuje na to w decyzji z (...) lutego 2015 r. na stronie 8 i 9), w sytuacji, gdy sam organ potwierdza, że oświadczenia skarżącej w tym zakresie są niespójne z etykietami produktów, natomiast dowody zakupu ich składników nie uwzględniają wszystkich zadeklarowanych składników, natomiast laboratorium, które badało próbki tych produktów poprzestało na badaniu odczynu ph, bez analizy składu surowcowego, co tym samym doprowadziło do poczynienia ustaleń co do zawartości opakowań, budzących uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością i w konsekwencji uniemożliwiło biegłemu powołanemu w sprawie, wobec braku wiarygodnego i rzeczywistego źródła informacji o składzie produktu, rzetelne określenie, czy produkt ten stawi środek wspomagający uprawę roślin czy też nie;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepełne, nielogiczne i niedokładne wyjaśnienie całości stanu faktycznego, to jest oparcie rozstrzygnięcia na szczątkowej i niemerytorycznej opinii biegłego, opartej wyłącznie na podstawie rzekomego składu produktów skarżącej ustalonego na podstawie jej oświadczeń, etykiet produktów oraz dowodów zakupów składników produktów, bez rzeczywistego zbadania składu próbek tych produktów (ustalono jedynie odczyny ph), kontestowanej przez stronę oraz odmowę dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego i tym samym uniemożliwienie stronie weryfikacji lakonicznych, niepopartych naukowymi argumentami twierdzeń tej opinii i w konsekwencji przyjęcie na podstawie wydanej w sposób wadliwy opinii w oparciu o wątpliwy i nie ustalony wiarygodnie skład tych produktów, że produkty dystrybuowane przez skarżącą stanowiły podłoża do upraw niebędące glebą, w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, względnie § 3 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. art. 2 ust. 1 pkt 9, 10 i art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez ich błędną wykładnię w postaci przyjęcia contra legem, że produkt skarżącej składający się wyłącznie z wymieszanych przez nią składników organicznych pochodzenia glebowego (naturalnego) bez przetworzenia poza zmieszaniem, nie jest glebą wbrew potocznemu i naukowemu rozumieniu tego pojęcia i tym samym naruszenie językowej dyrektywy wykładni przepisów prawa, co skutkowało nadaniem pojęciu "gleba" znaczenia niezgodnego z potocznym i naukowym rozumieniem, pomimo braku legalnej definicji tego pojęcia, a w konsekwencji niewyłączenie produktu skarżącej z reglamentacji podłoża do upraw, którym zgodnie z ustawą nie jest gleba i w efekcie nakazanie wycofania produktów z obrotu, a zwłaszcza nałożenie opłaty sanacyjnej;

2. art. 37 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wysokość opłaty sankcyjnej określona jako "100% kwoty należnej" stanowi należność brutto jaką otrzymała skarżąca od nabywcy, w tym naliczony podatek VAT.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Głównego Inspektora ustosunkował się do zarzutów skargi kasacyjnej oraz wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Za niezasadne uznać należy podniesione w punkcie I.1. i I.2. skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

Na wstępie należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde naruszenie tych przepisów, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższego wymogu nie spełniają podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe. Zarzuty te wskazują jedynie istniejące według skarżącej uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem naruszenie wymienionych przepisów procesowych poprzez oparcie się przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy na niewystarczającym materiale dowodowym (pkt 1) oraz oddalenie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie wnioskowanego przez nią dowodu z kolejnej opinii biegłego (pkt 2), ale nie wskazuje jaki te naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy i czy mógłby to być wpływ istotny.

W odniesieniu do pierwszego z tych zarzutów skarżąca kasacyjnie ograniczyła się jedynie do wskazania, że jej zdaniem organ oparł swoją wiedzę na temat składu surowcowego wycofanych produktów wyłącznie na ustnych oświadczeniach skarżącej oraz dostarczonej przez nią szczątkowej dokumentacji w postaci etykiet produktów oraz dowodów zakupu niektórych składników koniecznych do wytworzenia produktu. Skarżąca zarzuca zatem prawidłowość oparcia się przez organ na tych dowodach, które pochodziły od niej samej, były to bowiem - co sama wskazuje - oświadczenia złożone przez samą skarżącą, dostarczona przez nią dokumentacja oraz sporządzone przez nią etykiety towarów.

Należy jednak podkreślić, że formułując taki zarzut, skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tych dowodów i nie twierdzi, że nie są one zgodne z prawdą. W stosunku do oświadczeń złożonych przez nią organowi wskazuje jedynie, że były one przez nią następnie prostowane i uzupełniane, nie kwestionuje jednak zgodności z prawdą ostatecznej treści złożonych przez nią oświadczeń. Skarżąca nie zaprzecza też zgodności z prawdą przedłożonych przez nią oświadczeń. Mając to na uwadze należy uznać, że nie można uznać za skuteczne kwestionowanie prawidłowości poczynionych przez organ na podstawie tych oświadczeń ustaleń faktycznych.

Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje także, że przedłożone przez nią organowi dowody zakupu dotyczą takich składników, które nie zostały przez nią użyte do wyprodukowania spornych produktów. Wskazuje jedynie, że organ nie wykazał, że te produkty zostały użyte do produkcji spornego podłoża, bo nie przeprowadził całościowej analizy składu surowcowego tego podłoża, ograniczając się jedynie do zbadania odczynu ph. Nie twierdzi jednak w sposób stanowczy, że te kupowane przez nią surowce zostały wykorzystane w innym celu niż do produkcji spornego podłoża. Nie podaje zatem żadnych konkretów kwestionujących zgodność z prawdą okoliczności przyjętych przez organ za podstawę ustaleń faktycznych, pochodzących od niej samej. Oceny tej nie może zmienić to, że organ zwrócił uwagę na niespójność oświadczeń skarżącej oraz że dowody zakupu składników nie uwzględniają wszystkich zadeklarowanych składników.

Za niezasadne należy też uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące trzeciej z wymienionych przez skarżącą podstaw poczynionych przez organ ustaleń faktycznych tj. opisów na etykietach. Etykiety te były sporządzone przez samą skarżącą. Nie twierdzi ona, że podany na nich skład produktów nie odpowiadał rzeczywistości. Poza ogólnym stwierdzeniem, że czynienie przez organ ustaleń faktycznych w oparciu o skład wskazany na etykietach nie może być uznane za wystarczające, skarżąca nie kwestionuje równocześnie, że informacje na etykietach były niezgodne z prawdą, tj. wskazywały skład spornych produktów nie taki, jaki był w rzeczywistości.

Skarżąca kasacyjnie w istocie nie kwestionuje także, co należy podkreślić, poczynionych przez organ ustaleń co do składu surowcowego produktów. Nie zarzuca bowiem, że nie zawierały one tych składników, które wskazał organ oraz że "ich odczyn został ustabilizowany za pomocą nawozu wapniowego - kredy", na co zwrócono uwagę w opinii biegłego z (...) listopada 2014 r. Nie kwestionuje ona zatem zgodności z prawdą ustalonego przez organ składu spornego podłoża. Nie podważa ustaleń organu w tym zakresie, ograniczając się jedynie do ogólnych stwierdzeń, że niewystarczające było badanie tych produktów w oparciu o dostarczone przez nią samą dowody, opisane powyżej.

W tych okolicznościach zarzut, że laboratorium, które badało próbki tych produktów poprzestając na badaniu odczynu ph, bez analizy składu surowcowego, nie prowadzi do wniosku, że poczynione przez organ ustalenia co do zawartości opakowań, budzą uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością. Nie doszło do zarzucanego w sprawie "braku wiarygodnego i rzeczywistego źródła informacji o składzie produktu".

Nie mógł zatem doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut oparcia rozstrzygnięcia organu na szczątkowej i niemerytorycznej opinii biegłego, opartej wyłącznie na podstawie "rzekomego" składu produktów skarżącej, tj. ustalonego na podstawie jej oświadczeń, etykiet produktów oraz dowodów zakupów składników produktów, bez rzeczywistego zbadania składu próbek tych produktów. Nie ma bowiem podstaw do uznania, że postępowanie dowodowe, które doprowadziło organ do ustalenia składu surowcowego spornych produktów i w konsekwencji dokonanej przez organ kwalifikacji prawnej tych produktów, było oparte na wadliwych przesłankach. Należy zatem uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie doprowadził do skutecznego podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych co do składu surowcowego spornego podłoża, poczynionych na podstawie informacji uzyskanych przez organ od skarżącej. Tak skonstruowany i uzasadniony zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tych okolicznościach za niezasadny uznać należy także drugi z podniesionych zarzutów procesowych, tj. zarzut niezgodnej z prawem odmowy dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego i tym samym uniemożliwienia stronie weryfikacji lakonicznych, niepopartych naukowymi argumentami twierdzeń opinii biegłego z (...) listopada 2014 r. Wobec wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego w tej sprawie, w oparciu w szczególności o dane uzyskane od samej skarżącej, których prawdziwości nie kwestionowała, organ zasadnie uznał, że nie istnieją w sprawie wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego, które nakazywałyby kontynuowanie postępowania dowodowego poprzez zwracanie się o opinię do kolejnego biegłego. Nie stanowiło zatem naruszenia prawa poprzestanie przez organ na poczynionych już w sprawie ustaleniach.

W konsekwencji należy zatem uznać, że sformułowane i uzasadnione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie podważają skutecznie stanowiska sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne było przeprowadzone zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie nie było niepełne, nielogiczne i niedokładne.

Za niezasadne uznać należy także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 9 i pkt 10 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu (punkt II.1. petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 9 przewiduje, że użyte w ustawie określenie "podłoże do upraw" oznacza "materiał inny niż glebę, w tym substraty, w którym uprawiane są rośliny".

Trafnie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie, że nie ma definicji legalnej użytego w tym przepisie pojęcia "gleba". Wobec braku definicji legalnej pojęcia "gleba", zdaniem NSA zasadnie organ odwołał się do znaczenia, jakie temu pojęciu nadawane jest w literaturze dotyczącej gleboznawstwa, a więc uznał, że jest to "biologicznie czynna powierzchniowa warstwa litosfery, powstała w długotrwałym procesie glebotwórczym ze skały macierzystej pod wpływem czynników glebotwórczych (głównie organizmów, klimatu i wody)". Na tej podstawie zasadnie w sprawie przyjęto, że biorąc pod uwagę sposób wytwarzania przez skarżącą spornego produktu oraz jego skład należy ocenić, że nie jest on glebą w powyższym znaczeniu, gdyż nie powstaje w sposób naturalny tj. w wyniku działań glebotwórczych, lecz w wyniku mieszania przez skarżącą różnych składników (m.in. torf, nawóz wapniowy w postaci kredy oraz próchnica), które także nie stanowią gleby w powyższym rozumieniu. Sama skarżąca przyznaje, że produkowane przez nią podłoże do upraw powstawało w wyniku przetworzenia różnych składników poprzez ich zmieszanie. Wskazywana przez nią okoliczność, że składniki te były składnikami naturalnymi a nie chemicznymi, nie podważa prawidłowości oceny organu, że powstały w wyniku tego zmieszania produkt nie był glebą, lecz "podłożem do upraw", a więc "środkiem wspomagającym uprawę roślin" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o nawozach i nawożeniu. Produkowane podłoża stanowiły mieszaninę różnych substancji wzbogacających glebę w korzystne dla roślin składniki poprawiające jej właściwości fizyczne, fizykochemiczne, chemiczne i biologiczne. Stanowiąc podłoże do upraw czyli jeden ze środków wspomagających uprawę roślin, wymagały pozwolenia ministra na wprowadzanie ich do obrotu na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, nie doszło w tej sprawie do naruszenia językowej dyrektywy wykładni przepisów prawa i nadania pojęciu "gleba" znaczenia odbiegającego od wskazywanego przez skarżącą rozumienia potocznego ("biologicznie czynna powierzchniowa warstwa skorupy ziemskiej, stanowiąca podłoże dla roślin") i naukowego ("naturalny twór wierzchniej warstwy skorupy ziemskiej powstały ze zwietrzeliny skalnej w wyniku oddziaływania na nią zmiennych w czasie i przestrzeni czynników glebotwórczych"). Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku, w ślad za zaskarżoną decyzją, nadano pojęciu "gleba" znaczenie contra legem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany przepis tj. art. 2 ust. 1 pkt 9 nie daje podstaw do wysunięcia proponowanego przez skarżącą wniosku, że ustawodawca "pragnie, aby desygnatami zakresu tej definicji objąć jedynie takie rodzaje podłoża do upraw, które stanowią materiał inny niż pochodzenia glebowego, w szczególności podłoża syntetyczne np. pianki poliuretanowej, aminowej, polifenolowej itd.". Nie ma też podstaw do tego by twierdzić, że jedynym celem reglamentacji wprowadzania do obrotu podłoża jest przeciwdziałanie wprowadzaniu do obrotu "różnego rodzaju substancji szkodliwych zawartych w nawozach, podłożach do upraw itd." (str. 4 skargi kasacyjnej). Przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu nie dają żadnych podstaw do wysunięcia takich wniosków.

Nie jest też zasadny drugi z podniesionych zarzutów materialnoprawnych tj. zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wysokość opłaty sankcyjnej określona jako "100% kwoty należnej" stanowi należność brutto jaką otrzymała skarżąca od nabywcy, w tym naliczony podatek VAT (punkt II.2. petitum skargi kasacyjnej).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, trafnie zaakceptował sąd w zaskarżonym wyroku dokonaną przez organ wykładnię pojęcia "kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin" przewidzianego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu. Dokonując wykładni językowej tego pojęcia trafnie uznano, że skoro "kwota" to pewna suma pieniężna, natomiast "należna" odnosi się do relacji nabywca - zbywca, sformułowanie "kwota należna" oznacza wartość w pieniądzu należną zbywcy od nabywcy w wyniku zawartej umowy sprzedaży, a więc cenę danego produktu.

Powyższy sposób rozumienia użytego przez ustawodawcę pojęcia "kwoty należnej" potwierdza też uwzględnienie znaczenia użytego w tym samym przepisie pojęcia "100% korzyści majątkowej uzyskanej lub którą mógłby uzyskać za wprowadzane towary". W przypadku bowiem, gdy wprowadzenie do obrotu spornych produktów następuje poprzez ich sprzedaż, zastosowanie ma regulacja, że wysokość opłaty sankcyjnej stanowi "100% kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin". Gdyby natomiast wprowadzenie do obrotu nastąpiło w inny sposób, tj. poprzez "inną formę zbycia" - ustawodawca przewiduje, że wówczas opłata sankcyjna byłaby ustalana w wysokości "100% korzyści majątkowej uzyskanej lub którą mógłby uzyskać za wprowadzane towary". W orzecznictwie, na tle analogicznej regulacji zawartej w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, także odwołującej się przy ustalaniu wysokości sankcji do pojęcia "korzyści majątkowej", przyjmuje się za prawidłowe "dla określenia wartości korzyści majątkowej uzyskanej z wprowadzenia do obrotu (...) proste ustalenie ceny" (por.m.in. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 2940/15; wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 247/12; wyrok NSA z 23 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 684/11; dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd.

Odnosząc się do argumentów powołanych w skardze kasacyjnej na uzasadnienie zarzutu wadliwej wykładni pojęcia "kwoty należnej" należy także podkreślić, że przewidziana przez ustawodawcę w art. 37 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu regulacja prawna dotycząca wysokości "opłaty sankcyjnej" stanowi ustalenie przez ustawodawcę - w ramach przysługującej mu kompetencji prawotwórczej - wysokości tzw. administracyjnej kary pieniężnej tj. sankcji administracyjnej czyli dolegliwości, jaka jest nakładana przez organ administracyjny na stronę na podstawie prawa administracyjnego w przypadku naruszenia jego norm.

Kwestionowanie zatem wysokości tej sankcji poprzez argumentację odwołującą się do ewentualnego podwójnego zysku Skarbu Państwa tj. uzyskania wpływu z podatku Vat i z opłaty sankcyjnej (str. 10-11 skargi kasacyjnej), nie mogło przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu. Wysokość sankcji administracyjnej nałożonej na stronę w tej sprawie uzależniona bowiem była od ilości zakwestionowanych tj. wprowadzonych do obrotu bez wymaganego zezwolenia produktów i uzyskanej z tego tytułu "kwoty należnej" i nie pozostawała w żadnym w związku z tym, czy i o ile "wzbogacił się" z tego tytułu Skarb Państwa.

Nałożenia przez organ w tej sprawie sankcji administracyjnej w przewidzianej ustawą wysokości nie można też zasadnie kwestionować poprzez zarzut naruszenia przez organ zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (str. 9-10 skargi kasacyjnej). W rozpoznawanej sprawie organy nałożyły tę sankcję w wysokości przewidzianej w ustawie, a więc zgodnie z prawem. Nie doszło zatem do naruszenia zasady zaufania.

Bez wpływu na wysokość sankcji pozostają też pozostałe okoliczności wskazane w uzasadnieniu tego zarzutu, dotyczące sytuacji finansowej strony i niewielkiej skali prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, a obowiązujące w tej sprawie przepisy nie przewidują możliwości miarkowania wysokości przedmiotowej opłaty sankcyjnej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.