Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2573512

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 15 października 2018 r.
I SA/Bd 584/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz.

Sędziowie WSA: Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.), Leszek Kleczkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy D. w przedmiocie korekty pierwszej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na dziecko oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Strona wniosła skargę na czynność Burmistrza M. i Gminy D. nad W. - pierwszą aktualizację podstawowej kwoty dotacji przekazanej na jedno dziecko przedszkola niepublicznego, dokonaną w trybie art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 z późn. zm.), dalej: "u.f.z.o.". W uzasadnieniu skargi Strona podała, że prowadzone przez nią Przedszkole Niepubliczne "A. P." w D. nad W. otrzymało w 2018 r. z budżetu M. i Gminy D. nad W. dotację na podstawie art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Od stycznia do kwietnia 2018 r., na podstawie ogłoszenia w biuletynie informacji publicznej z dnia (...) stycznia 2018 r., Przedszkole otrzymało dotację w kwocie (...) zł miesięcznie na każde dziecko. W dniu (...) kwietnia 2018 r. w biuletynie informacji publicznej dokonano pierwszej aktualizacji tej kwoty, poprzez określenie dotacji w wysokości (...) zł miesięcznie na każde dziecko.

Zdaniem Skarżącej, Burmistrz niewłaściwie wykonał dyspozycję art. 17 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 9 u.f.z.o., ponieważ ustalając podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie M. na prowadzenie przedszkola samorządowego. Wbrew ww. przepisom Burmistrz nie uwzględnił w podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli zaplanowanych w budżecie M. wydatków bieżących:

1)

na funkcjonowanie stołówki w przedszkolu samorządowym, które zgodnie z obowiązującą jednostki samorządu terytorialnego klasyfikacją budżetową - określoną w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 z późn. zm.) - są ewidencjonowane w rozdziale 80148 "Stołówki szkolne i przedszkolne". W tym zakresie Skarżąca podała, że z przepisu art. 108 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59) wynika obowiązek przedszkola w zakresie realizacji zadań statutowych zapewnienia dzieciom możliwości korzystania m.in. z posiłków. Zatem skoro przepisy ustawy Prawo oświatowe obligowały przedszkole do zapewnienia dzieciom korzystania z posiłków, to wydatki na realizację tych zadań musiały być zaplanowane w budżecie miasta w rozdziale 80148 "Stołówki szkolne i przedszkolne" - zgodnie z obowiązującą klasyfikacją budżetową - w odpowiednich paragrafach.

W uchwale budżetowej z dnia (...) 2018 r. i zmieniającej z dnia (...) 2018 r. były zaplanowane wydatki bieżące na funkcjonowanie stołówek szkolnych i przedszkolnych w rozdziale 80148 w kwocie (...) zł i odpowiednia część tej kwoty równa wydatkom bieżącym zaplanowanym na funkcjonowanie stołówki w przedszkolu samorządowym powinna zostać uwzględniona w podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli. Skoro Burmistrz nie uwzględnił tej kwoty, to niewłaściwie wykonał dyspozycję art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 u.f.z.o.

2)

na przedszkole samorządowe z rozdziału 80195 "Pozostała działalność".

W uchwale budżetowej z dnia (...) 2018 r. i zmieniającej z dnia (...) 2018 r. były zaplanowane wydatki bieżące w wysokości (...) zł z rozdziału 80195 "Pozostała działalność", w którym zostały zaplanowane wydatki na pozostałą działalność z zakresu zadań oświatowych. Część z tych wydatków, która dotyczyła przedszkola samorządowego również powinna być uwzględniona w podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli. Tymczasem Burmistrz w ogóle nie uwzględnił wydatków bieżących z tego rozdziału klasyfikacji budżetowej, co także potwierdza, że niewłaściwie wykonał dyspozycję art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 u.f.z.o.

3)

na obsługę administracyjną, finansową, organizacyjną przedszkola samorządowego i dokształcanie nauczycieli. Skarżąca zarzuciła, że kwota dotacji na te wydatki jest rażąco niższa niż widniejąca w uchwałach budżetowych, a przy tym w ogóle nieuzasadniona i niepoparta żadnym dokumentem ani wyliczeniem. Burmistrz w ogóle nie wskazał, w jaki sposób ustalił wydatki w rozdziałach klasyfikacji budżetowej 75085 oraz 80146 i z jakich dowodów one wynikają. Zdaniem Skarżącej, podana przez Burmistrza kwota (...) zł z kwoty (...) zł wydatków zaplanowanych na wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola samorządowego budzi uzasadnione wątpliwości, biorąc pod uwagę choćby tylko takie czynności jak przyjmowanie, ewidencjonowanie i rozliczanie miesięcznych opłat wnoszonych przez rodziców dzieci przedszkola z tytułu wyżywienia.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca stwierdziła, że dokonując w dniu (...) maja 2018 r. przelewu dotacji w wyniku pierwszej ustawowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, Burmistrz zaniżył kwotę dotacji na dziecko Przedszkola Niepublicznego, o której mowa w art. 17 ust. 3 u.f.z.o., gdyż ustalił podstawową kwotę dotacji niezgodnie z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. i Gminy D. nad W. wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zaplanowanych w budżecie M. i Gminy D. nad W. wydatków bieżących na funkcjonowanie stołówki w przedszkolu samorządowym w rozdziale 80148 "Stołówki szkolne i przedszkolne" Burmistrz wskazał, że wg definicji "Stołówka jest to miejsce spożywania posiłków, sala jadalna". Organ zaznaczył, że w Przedszkolu prowadzonym przez Stronę nie ma takiego pomieszczenia. Dzieci spożywają posiłki w salach, gdzie odbywają się również zajęcia dydaktyczno-wychowawcze. W związku z tym nie ma podstawy do tworzenia rozdziału 80148 w budżecie przedszkola gminnego. Wszystkie wydatki dotyczące kuchni, w tym wydatki związane z wynagrodzeniami (§ 4010;4040), składkami Zakładowego Ubezpieczenia Społecznego (§ 4110;4120), zakupem środków czystości (§ 4210) czy ewentualnie jakiegokolwiek sprzętu są zaplanowane w rozdziale 80104-Przedszkola. Kwoty zaplanowane w budżecie gminy w rozdziale 80148 dotyczą planów wydatków stołówek szkolnych działających przy Szkole Podstawowej w D. nad W., K. i C.

W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia zaplanowanych w budżecie M. i Gminy D. nad W. wydatków bieżących w rozdziale 80195 "Pozostała działalność", organ wskazał, że rozdział 80195 dotyczy planów wydatków:

1) Obserwatorium (...) mieszcząca się w planie wydatków Szkoły Podstawowej w D. nad W.;

2) Komisje egzaminacyjne na stopień awansu zawodowego dla nauczycieli;

3) Podatek od towarów i usług;

4) Punkt Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z L.

Odnosząc się do zarzutu rażącego zaniżenia zaplanowanych wydatków bieżących na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola samorządowego (rozdz. 75085) oraz dokształcanie i doskonalenie nauczycieli (rozdz. 80146) Burmistrz podniósł, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, podobnie jak poprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o systemie oświaty nie wskazują, w jaki sposób wyodrębnić koszty odnoszące się tylko do przedszkola. Z tego względu dana jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie może określić mechanizm wyodrębnienia środków, za punkt wyjścia przyjmując np. udział liczby uczniów przedszkola w ogólnej liczbie uczniów odpowiednio przedszkola prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego, bądź też przyjmując za punkt odniesienia plan finansowy danego przedszkola. Metodologia wyliczenia kosztów ma uzasadnienie matematyczne. Zespół Obsługi Szkół w D. nad W. od stycznia 2018 r. obsługuje osiem jednostek organizacyjnych gminy D. nad W. oraz dwie instytucje kulturalne. Oprócz tego zajmuje się merytorycznie i częściowo księgowo zadaniami własnymi gminy (m.in. dowożenie uczniów, stypendia socjalne, stypendia dla uzdolnionych uczniów i młodzieży oraz dofinansowanie kształcenia młodocianych pracowników). Organ podał szczegółowe wyliczenie procentowego udziału kosztów wspólnej obsługi. Wskazał, że wg wyliczenia zastosowanej metodologii, (...) zł (plan Zespołu Obsługi Szkół w D. nad W.) x 3,37% (% udział kosztów przedszkola samorządowego w D. nad W.) stanowi kwotę (...) zł, która to została wliczona do ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych placówek.

W zakresie ustalenia kwoty z planowanych wydatków rozdziału 80146 "Doskonalenie i dokształcanie nauczycieli", organ podał, że gmina przyjęła korzystniejszą metodę dla przedszkoli niepublicznych. Plan został podzielony na liczbę dzieci wg stanu na dzień (...) września 2017 r. Sytemu Informacji Oświatowej (dalej: "SIO") i przemnożony przez liczbę dzieci przedszkola samorządowego (również wg stanu na dzień (...) września 2017 r. wg SIO), tj. (...) (liczba dzieci wg SIO) x 53 dzieci przedszkola = (...) zł.

Organ wyjaśnił, że poczynione zmniejszenia, Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej D. nad W. z dnia (...) marca 2018 r., planów wydatków w budżecie Gminy D. nad W., były spowodowane zmniejszeniem subwencji oświatowej o kwotę (...) zł zgodnie z otrzymanym pismem z dnia (...) lutego 2018 r. (...) Ministra Finansów. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, dlatego dokonanie zmian w uchwale budżetowej było konieczne.

Reasumując Burmistrz stwierdził, że M. i Gmina D. nad W. ustaliło podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami przyjmując do obliczenia wszystkie wydatki bieżące zaplanowane na prowadzenie Przedszkola Samorządowego, w tym także na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola oraz na dokształcanie i doskonalenie nauczycieli w odniesieniu do tego przedszkola.

W piśmie procesowym z dnia (...) września 2018 r. - złożonym na wezwanie Sądu - organ stanął na stanowisku, że skarga została wniesiona po terminie. Nadto przedstawił dodatkową argumentację i dokumentację dotyczącą wyliczenia dotacji. Kopię tego pisma wraz z załącznikami przekazano na rozprawie pełnomocnikowi strony.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

I. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie czynność Burmistrza M. i Gminy D. nad W. w sprawie wypłacenia kwoty dotacji na jedno dziecko z uwzględnieniem pierwszej obowiązkowej korekty podstawowej kwoty dotacji oświatowej dla Skarżącej prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "A. P.". Jednocześnie Sąd ocenił, że skarga została wniesiona w terminie biorąc pod uwagę datę przekazania na rachunek Skarżącej dotacji, tj. (...) maja 2018 r. Skarga bowiem została wniesiona w dniu (...) czerwca 2018 r., a zatem z zachowaniem terminu trzydziestodniowego z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Ponadto zgodnie z art. 47 u.f.z.o., czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370).

W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że czynność przekazania dotacji, czyli przelewu konkretnej kwoty na rachunek Skarżącej mogła zostać zaskarżona. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że wcześniej pismem z dnia (...) maja 2018 r. doręczonym Stronie w dniu (...) maja 2018 r. organ udzielił odpowiedzi co do niektórych kwot przyjętych do wyliczenia dotacji, jednakże bez konkretyzacji wyliczenia kwoty dotacji dla Skarżącej. Zdaniem Sądu, podmiot dotowany ma prawo zaskarżyć nie tylko czynność dotyczącą sposobu wyliczenia dotacji, lecz także czynność przekazania jej konkretnej kwoty na rachunek, tym bardziej w sytuacji, gdy wcześniej informacji szczegółowej o sposobie wyliczenia konkretnej kwoty dotacji i podania tej kwoty dla tego konkretnie podmiotu, organ nie podał, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, co wynika z treści ww. pisma organu z dnia (...) maja 2018 r. Konkretna zatem wysokość dotacji dla Skarżącej wynika z przelewu na Jej rachunek, w związku z tym należy uznać tę czynność za podlegającą także zaskarżeniu.

II. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy czynności Burmistrza M. i Gminy D. nad W. w sprawie wypłacenia (...) maja 2018 r. (przelania na rachunek Skarżącej) kwoty dotacji na jedno dziecko z uwzględnieniem pierwszej obowiązkowej korekty podstawowej kwoty dotacji oświatowej dla Skarżącej prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "A. P.". W wyniku czego począwszy od maja 2018 r. zamiast kwoty (...) zł na jedno dziecko, została przyznana kwota (...) zł. W ocenie Skarżącej, organ naruszył prawo - przede wszystkim przepisy art. 9 i art. 12 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji wydatków bieżących zaplanowanych dla przedszkoli w budżecie gminy na 2018 r. w następującym zakresie:

1)

na funkcjonowanie stołówki w przedszkolu samorządowym, które są ewidencjonowane w rozdziale 80148 "Stołówki szkolne i przedszkolne". Skoro w uchwale budżetowej z dnia (...) 2018 r. i uchwale zmieniającej z dnia (...) 2018 r. były zaplanowane wydatki bieżące na funkcjonowanie stołówek szkolnych i przedszkolnych w ww. rozdziale w kwocie (...) zł, to odpowiednia część z tej kwoty równa wydatkom bieżącym zaplanowanym na funkcjonowanie stołówki w przedszkolu samorządowym, powinna zostać uwzględniona w podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli;

2)

na przedszkole samorządowe z rozdziału 80195 "Pozostała działalność". Wobec tego, że we wskazanych wyżej uchwałach były zaplanowane wydatki bieżące w wysokości (...) zł w rozdziale 80195 "Pozostała działalność", to część z tych wydatków, która dotyczyła przedszkola samorządowego również powinna być uwzględniona w podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli;

3)

przyjęta przez Burmistrza do ustalenia podstawowej kwoty dotacji kwota zaplanowanych wydatków bieżących na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola samorządowego (z rozdziału 75085) i dokształcanie nauczycieli (z rozdziału 80146) jest rażąco niższa niż widniejąca w uchwałach budżetowych (Burmistrz przyjął odpowiednio 3,4% oraz 5,9% zaplanowanych wydatków bieżących w tych rozdziałach), a zastosowanych wskaźników w ogóle nie uzasadnił i nie poparł żadnym dokumentem ani wyliczeniem, a podane wielkości budzą uzasadnione wątpliwości.

Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie czynność Burmistrza M. i Gminy D. nad W. w sprawie wysokości wypłaconej kwoty dotacji na jedno dziecko z uwzględnieniem pierwszej obowiązkowej korekty podstawowej kwoty dotacji oświatowej dla Skarżącej prowadzącej Przedszkole Niepubliczne. Sąd ocenia, że zaskarżona czynność organu nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia bezskuteczności czynności.

III. Wskazać należy, że mechanizm ustalania podstawowej kwoty dotacji został określony w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, której art. 12 ust. 1 stanowi, że przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1)

zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2)

zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3)

sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4)

zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5)

iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6)

iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7)

zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Ponadto)

stosownie do treści art. 43 ust. 1 u.f.z.o., kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji:

1)

w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1;

2)

w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45;

3)

w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art.

14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8;

4)

w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka lub uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka lub uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 43 ust. 4 u.f.z.o.).

Zgodnie z art. 44 u.f.z.o., aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się: 1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;

2)

w październiku roku budżetowego; 3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach (ust. 1).

W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 1 uwzględnia się plan dochodów i wydatków:

1)

budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1;

2)

części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art.

13 - według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc pierwszej aktualizacji (ust. 2).

Na podstawie art. 46 ust. 1 u.f.z.o. w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 i art. 28, ogłasza się informację o:

1)

podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 12, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1;

2)

statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 11 ust. 2;

3)

wskaźniku zwiększającym, o którym mowa w art. 14 ust. 1, 2 i 8;

4)

najbliższej gminie lub najbliższym powiecie, o których mowa w art.

10 ust. 1-18 oraz art. 14 ust. 7.

IV. Mając na uwadze przywołane regulacje prawne i odnosząc je do pierwszego spornego zagadnienia dotyczącego nieuwzględnienia wydatków na funkcjonowanie stołówki w przedszkolu samorządowym podnieść należy, że zarzut w tym zakresie jest niezasadny. Analizy niniejszej sprawy należało dokonać w kontekście wydatków ujętych (...).

Z wyjaśnień Burmistrza wynika, że w Przedszkolu Samorządowym "K. P." w D. nad W. nie ma takiego pomieszczenia, jak stołówka, co nie zostało skutecznie podważone. Dzieci spożywają posiłki w salach, gdzie odbywają się również zajęcia dydaktyczno-wychowawcze. W związku z tym organ nie zaplanował w wydatkach bieżących przedszkola gminnego żadnej kwoty na stołówkę, bowiem uznał, że w takiej sytuacji nie ma podstawy do tworzenia rozdziału 80148 w budżecie przedszkola gminnego. Wszystkie wydatki dotyczące tzw. "kuchni", w tym wydatki związane z wynagrodzeniami (§ 4010;4040), składkami Zakładowego Ubezpieczenia Społecznego (§ 4110;4120), zakupem środków czystości (§ 4210) czy ewentualnie jakiegokolwiek sprzętu zostały zaplanowane w rozdziale 80104-Przedszkola.

Z powyższego wynika, że wszystkie wydatki dotyczące tzw. "kuchni" w przedszkolu samorządowym zostały zaplanowane jednakże w innym rozdziale (tj. 80104) niż wskazany przez Stronę (80148). Kwoty natomiast zaplanowane w budżecie gminy w rozdziale 80148, z którego uwzględnienia domaga się Skarżąca, dotyczą planów wydatków wyłącznie stołówek szkolnych działających przy Szkole Podstawowej w D. nad W., K. i C. (Zespół Obsługi Szkół). Strona wskazuje, że odpowiednia część z kwoty (...) zł powinna być uwzględniona w wyliczeniu kwoty dotacji podstawowej dla przedszkola. Jednakże zauważyć należy, że na tę kwotę składają się zaplanowane wydatki wyłącznie na ww. trzy stołówki szkolne (a nie przedszkolne), tj. przy Szkole Podstawowej w D. nad W. - (...) zł, K. - (...) zł i C. - (...) zł (wg planu finansowego zgodnego z uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej D. nad W. z dnia (...) marca 2018 r.), co łącznie daje wskazaną przez Stronę kwotę (...) zł. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że faktycznie Strona domaga się, aby w wydatkach bieżących dla przedszkola samorządowego uwzględnić kwoty, które nie były zaplanowane na to przedszkole. W rzeczywistości zmierza do podważenia planowanych wydatków na przedszkole samorządowe, a tym samym treści uchwały, co wykracza już poza granice niniejszej sprawy.

Reasumując, skoro w planie wydatków bieżących, a konkretnie w rozdziale 80148 nie były zaplanowane żadne wydatki na stołówkę w przedszkolu samorządowym, lecz wyłącznie na stołówki w szkołach, to zasadnie wydatki z tego rozdziału nie zostały uwzględnione przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji. Zauważyć jednak należy, że nie oznacza to, iż w ogóle nie zostały uwzględnione wydatki dotyczące tzw. "kuchni" w przedszkolu gminnym, jak bowiem wyżej wskazano, zostały one uwzględnione jednakże w innym rozdziale, a które przyjęto do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji.

V. Odnośnie do kolejnego zarzutu dotyczącego kwot z rozdziału 80195 "Pozostała działalność", które zdaniem Skarżącej także nie zostały uwzględnione należy stwierdzić, że jest on nieuprawniony. Z wyjaśnień organu - nie podważonych skutecznie przez Stronę oraz stosownie do planu finansowego zgodnego z ww. uchwałą zmieniającą z dnia (...) 2018 r. wynika, że Rozdział 80195 dotyczy planów wydatków na:

- Obserwatorium (...) mieszcząca się w planie wydatków Szkoły Podstawowej w D. nad W.,

- komisje egzaminacyjne na stopień awansu zawodowego dla nauczycieli,

- podatek VAT od towarów i usług,

- Punkt Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z L. (przyjmujący dzieci z terenu M. i Gminy D. nad W., umożliwiający szybszy, korzystniejszy dostęp dzieci, jak i zarówno rodziców do pomocy psychologiczno-pedagogicznej).

Analiza tych pozycji jednoznacznie przesądza, że w rozdziale 80195 nie były zaplanowane żadne wydatki bieżące na przedszkole samorządowe, lecz na inne instytucje i cele. W związku z tym żądanie, aby uwzględnić z podanej kwoty (...) zł część faktycznie zaplanowaną na inne cele niż przedszkole, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sąd zauważa, że błędne jest przyjęcie koncepcji, że skoro np. Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna służy także dzieciom przedszkolnym, to w związku z tym należy uwzględnić również przy wyliczeniu dotacji, także część z tej kwoty. Zaaprobowanie takiego stanowiska skutkowałoby tym, że praktycznie wiele wydatków kształtowałoby kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych, bowiem pośrednio byłyby związane także z funkcjonowaniem - w szerokim tego słowa znaczeniu - przedszkoli. Przykładowo wydatki na funkcjonowanie Urzędu M. także należałoby uwzględnić, bo aparat ten zajmuje się sprawami przedszkola samorządowego, podobnie wydatki np. na inwestycje wodociągowe, bowiem woda jest też dostarczana do przedszkoli.

VI. W przedmiocie kolejnych zarzutów dotyczących przyjęcia rażąco zaniżonych kwot przez Burmistrza do ustalenia podstawowej kwoty dotacji, kwot zaplanowanych wydatków bieżących na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola samorządowego (z rozdziału 75085) i dokształcanie nauczycieli

(z rozdziału 80146) należy skonstatować, że skarga i w tej części jest niezasadna.

W tym względzie podać należy, że organ wyjaśnił metodologię wyliczenia wskaźnika 3,37% w odniesieniu do wydatków bieżących na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola samorządowego (z rozdziału 75085). I tak podał, że Zespół Obsługi Szkół w D. nad W. od stycznia 2018 r. obsługuje osiem jednostek organizacyjnych gminy D. nad W. oraz dwie instytucje kulturalne. Oprócz tego zajmuje się merytorycznie i częściowo księgowo zadaniami własnymi gminy m.in. dowożeniem uczniów, stypendiami socjalnymi, stypendiami dla uzdolnionych uczniów i młodzieży oraz dofinansowaniem kształcenia młodocianych pracowników. Wyliczenia procentowego udziału kosztów wspólnej obsługi dokonano według następującego sposobu:

1)

w pierwszej kolejności zsumowano wszystkie budżety ww. obsługiwanych placówek i zadań, co dało łączną kwotę (...) zł z czego przypada na:

- Przedszkole Samorządowe w D. nad W. - (...) zł,

- Szkołę Podstawową w C. - (...) zł,

- Szkołę Podstawową w D. nad W. - (...) zł,

- Szkołę Podstawową w D. - (...) zł,

- Szkołę Podstawową w K. - (...) zł,

- Zespół Obsługi Szkół - (...) zł,

- zadania zlecone - (...) zł,

- D. Centrum Sportu i Turystyki w D. nad W. - (...) zł,

- Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. nad W. - (...) zł,

- D. Dom Kultury Ż. w D. nad W. - (...) zł,

- Bibliotekę Publiczną w D. nad W. - (...) zł;

2)

następnie przyporządkowano budżet każdej placówki do całości obsługiwanego budżetu, co dało procentowy udział kosztów dla każdej ww. placówki, tj. dla:

- Przedszkola Samorządowego w D. nad W. - 3,37%,

- Szkoły Podstawowej w C. - 15,43%,

- Szkoły Podstawowej w D. nad W. - 24,62%,

- Szkoły Podstawowej w D. - 4,83%,

- Szkoły Podstawowej w K. - 13,27%,

- Zespołu Obsługi Szkół - 3,31%,

- zadania zlecone - 7,41%,

- D. Centrum Sportu i Turystyki w D. nad W. - 3,45%,

- Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. nad W. - 20,91%,

- D. Domu Kultury Ż. w D. nad W. - 2,27%,

- Biblioteki Publicznej w D. nad W. - 1,13%,

3)

kolejno dokonano wyliczenia kwestionowanego wskaźnika w ten sposób, że kwotę

(...) zł (plan Zespołu Obsługi Szkół w D. nad W.) pomnożono przez ww. wskaźnik 3,37% (czyli procentowy udział kosztów Przedszkola Samorządowego w D. nad W.), co dało kwotę (...) zł. Kwota ta została wliczona do ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola samorządowego i przyjęta w konsekwencji do wyliczenia dotacji dla Skarżącej.

Zauważyć należy, że Strona nie zgadza się z tak wyliczonym i przyjętym wskaźnikiem, jednakże nie podaje konkretnych wielkości i metodologii, która powinna być uwzględniona. Przy czym wyjaśnić należy, że kwota wydatków dla Przedszkola Samorządowego "K. P." (...) zł (rozdział 80104) stanowi różnicę między zaplanowaną w budżecie kwotą na wszystkie przedszkola (1.269.638,00 zł; rozdział 80104) a kwotą dotacji podmiotowych dla niepublicznych przedszkoli (708.036,00 zł; rozdział 80104, paragraf 2540) i kwotą (...) zł na zwrot kosztów za wychowanie przedszkolne za dzieci uczestniczące na terenie innych gmin (rozdział 80104, paragraf 4330), a co wynika z analizy treści uchwały budżetowej z dnia (...) stycznia 2018 r. i uchwały Nr (...) Rady Miejskiej D. nad W. z dnia (...) marca 2018 r. - załącznika nr (...)"(...)".

W ocenie tut. Sądu, zasadnym jest twierdzenie organu, że ustalenie procentowego udziału kosztów obsługi każdej placówki we wspólnych kosztach obsługi wszystkich jednostek organizacyjnych Gminy (osiem jednostek organizacyjnych i dwie instytucje kulturalne) jest miarodajnym sposobem ustalenia wysokości wydatków budżetowych przewidzianych na prowadzenie przedszkoli gminnych w planie budżetowym na 2018 r. i pozwala w sposób obiektywny w drodze matematycznych działań ustalić wielkość przyjętych kwot, zachowując proporcjonalność wydatków.

Nie ma zatem charakteru dowolnego i nieweryfikowalnego.

VII. W zakresie natomiast ustalenia kwoty z planowanych wydatków rozdziału 80146 "doskonalenie i dokształcanie nauczycieli", Gmina przyjęła metodę, według której Plan (7.675,00 zł) został podzielony przez liczbę dzieci wg stanu na (...) września 2017 r. z Sytemu Informacji Oświatowej i przemnożony przez liczbę dzieci przedszkola samorządowego (również wg stanu na (...)). Wyliczenie to jest następujące: kwota (...) zł (wymieniona w uchwale Nr (...) z dnia (...) marca 2018 r. w rozdziale 80146) została podzielona przez 899 (liczba dzieci wg (...)) i pomnożona przez 53 dzieci przedszkola (statystyczna liczba dzieci przedszkola samorządowego), co dało kwotę (...) zł. Również w zakresie tego wyliczenia zastosowano obiektywne kryteria, natomiast w skardze brak konkretnych zarzutów i uzasadnienia, dlaczego tej zastosowanej metodologii wyliczenia nie wolno było organowi przyjąć, a jaka byłaby bardziej obiektywna i z jakich to przyczyn.

VIII. Sąd zauważa, że w przypadku, gdy wydatki ujęte w planie budżetowym na 2018 r. odnoszą się w sposób ogólny do wszystkich obsługiwanych placówek oświatowych z określeniem danych podstaw wydatkowania, bez wyraźnego wskazania, jaka konkretnie kwota jest przewidziana na obsługę przedszkoli, to tym samym sprowadza się to do konieczności dokonania pewnych założeń. W innym bowiem przypadku nie będzie możliwe wyliczenie wysokości kwoty wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie przedszkoli gminnych, a tym samym prawidłowe ustalenie kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

IX. Jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, uwzględnia się jedynie wydatki budżetowe przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem nie podważy się zaplanowanych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem przedszkoli gminnych, to przy zastosowaniu ustawowego procentowego udziału wynoszącego 75%, brak jest podstaw do kwestionowania dotacji dla przedszkola niepublicznego.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że przy ustalaniu kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem ze względu na szeroki zakres jakiegoś rozdziału, jego nazwę, jednak nie zaplanowano wydatków dla przedszkoli gminnych, to wielkości z takiego rozdziału nie mogą kreować wielkości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli publicznych i tym samym mieć wpływu na wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

X. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 9, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p. Sąd zauważa, że skarga na czynność przekazania dotacji nie może stanowić podstawy do podważenia uchwały. Faktycznie bowiem organ uwzględnił planowane wydatki bieżące na prowadzenie przedszkola gminnego i nie pominął kwot na to zaplanowanych. Jednocześnie wyjaśnił, czym były podyktowane zmiany w uchwale budżetowej wprowadzone uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej D. nad W. z dnia (...) marca 2018 r., a mianowicie zmniejszeniem subwencji oświatowej o kwotę (...) zł.

Strona natomiast faktycznie domaga się, aby do wyliczenia kwoty podstawowej dotacji uwzględnić kwoty, które nie były w zmieniającej uchwale budżetowej zaplanowane na przedszkole samorządowe "K. P.". Sąd zauważa, że budżet gminy, podobnie jak budżet Państwa nie ma charakteru stałego, lecz cechuje go zmienność i dynamiczność podyktowana wieloma okolicznościami występującymi w ciągu roku, stąd raz uchwalony budżet może być wielokrotnie zmieniany, co niewątpliwie może przekładać się na wielkość dotacji (por.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 266/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 216/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 25/18).

XI. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.