Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722183

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 czerwca 2019 r.
I OSK 2236/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski.

Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak (spr.), del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3247/16 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3247/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. Jawna z siedzibą w (...) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Wojewody (...), dalej jako "Wojewoda", Nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r., znak: (...), zmienioną decyzją Wojewody z dnia (...) kwietnia 2016 r., znak: (...), nieruchomość położona w gminie B., obręb C., oznaczona jako działka nr (...) o pow. (...) ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy (...) i (...) na (...) wraz z odcinkiem (...) od węzła (...) do węzła (...).

Decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. Sp. jawna, dalej jako "Spółka", w wysokości 108.543.0 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", złożyła Spółka podnosząc zarzut braku powiększenia należnej kwoty odszkodowania o wartość podatku VAT.

Decyzją z dnia (...) października 2016 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia (...) czerwca 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał i przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu (...) marca 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego O.S.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", złożyła Spółka. Zaskarżając decyzję w całości zarzuciła jej naruszenie: (1) art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm.), dalej jako "specustawa drogowa", w zw. z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) dalej jako "u.g.n." i art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1830), dalej jako "u.c.t.u.", (2) art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji z 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. poz. 61 nr 284), dalej jako "Protokół", w związku z naruszeniem zasad do uzyskania słusznego odszkodowania, a także zasad traktatowych Unii Europejskiej ochrony własności, zasady równego traktowania i zasad państwa prawnego.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga nie jest zasadna, bowiem decyzja wydana przez Ministra z dnia (...) października 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z dnia (...) czerwca 2016 r. nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 12 ust. 5, art. 18 specustawy drogowej, po czym wskazał, że podziela stanowisko organów co do możliwości wykorzystania operatu szacunkowego z dnia (...) marca 2016 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego O.S., jako podstawy ustalenia odszkodowania.

Dalej wskazał, że w istocie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie czy ustalone na podstawie wartości rynkowej nieruchomości odszkodowanie powinno zostać powiększone o obowiązującą stawkę podatku VAT, jak tego oczekuje skarżąca spółka będąca czynnym podatnikiem tego podatku.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 134 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. Następnie zauważył, że w przepisach specustawy drogowej, jak też u.g.n. brak jest podstawy prawnej upoważniającej do kształtowania odszkodowania nie tylko w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, ale też w oparciu o ewentualnie należny podatek. Powiększenie ustalanego odszkodowania może nastąpić wyłącznie w przypadku określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w związku z dobrowolnym wydaniem nieruchomości z zachowaniem określonego terminu.

W ocenie WSA stanowisko organu odwoławczego, który wywiódł, że podatek VAT związany z transakcją sprzedaży nieruchomości stanowi narzędzie polityki fiskalnej państwa, nie zaś element warunków sprzedaży na wolnym rynku, należało uznać za słuszne. Sąd ten wskazał, że ów podatek powinien być traktowany jedynie jako element kosztów związanych z zawarciem transakcji i podlegać odliczeniu (a więc pomniejszać wysokość przyznanego odszkodowania).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Jawna z siedzibą w (...), dalej jako "Spółka". Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:

1) art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 1e specustawy drogowej, w zw. z art. 134 u.g.n. i art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.c.t.u., w sytuacji "gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów winny doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji wskutek uznania, iż wartość nieruchomości na przez rzeczoznawca nie odpowiada odszkodowaniu należnemu skarżącej, a prawidłowo ustalone odszkodowanie winno odpowiadać hipotetycznej cenie rynkowej a więc wartości podwyższonej zgodnie z obowiązującym przepisem o należny podatek VAT"; 

2) art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu w związku z naruszeniem zasad do uzyskania słusznego odszkodowania, a także zasad traktatowych Unii Europejskiej ochrony własności, zasady równego traktowania i zasad państwa prawnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów winny doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji wskutek uznania, iż wysokość odszkodowania winna być w każdym przypadku ustalona w wysokości odpowiadającej rynkowej cenie nieruchomości, którą wywłaszczony uzyskałby gdyby zbył nieruchomość w tych samych okolicznościach prawnych i faktycznych dobrowolnie na rzecz wywłaszczającego.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania lub zmianę wyroku i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że podstawą ustalonego odszkodowania zgodnie z art. 151 u.g.n. jest najbardziej prawdopodobna cena, a w przedmiotowej sprawie za podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto nie cenę a wartość nieruchomości. Jej zdaniem "wbrew ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku fakt zapłaty odszkodowania nie prowadzi do podwyższenia wartości (ta jest stała i ustalona przez rzeczoznawcę) ale dochodzi do ustalenia ceny sprzedaży w drodze odszkodowania zawierającej już zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług należny od transakcji podatek VAT.". Dalej Spółka wskazała, że organy administracji na etapie kształtowania wysokości odszkodowania mają obowiązek wziąć pod uwagę fakt bycia przez podmiot wywłaszczony czynnym podatnikiem podatku VAT, czego w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy zaniechały. Dalej wskazała, że zaniechanie to nie zostało dostrzeżone i naprawione przez orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem Spółki "Fakt, iż z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług i art. 14 ust. 2 lit. a Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U.UE.L nr 347 poz. 1 z późn. zm., dalej jako "Dyrektywa 112") wynika, iż czynność wywłaszczenia za odszkodowaniem pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym spełnia przesłanki objęcia podatkiem VAT jako odpłatna dostawa towarów nie oznacza, iż w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie dla czynnego podatnika VAT winno być ustalane w kwocie brutto odpowiadającej wartości netto nieruchomości.".

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że związanie treścią skargi kasacyjnej nakazuje ustalić, iż wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, iż w ocenie składającego skargę kasacyjną nie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania. Wskazać też trzeba, że związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania i modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Jak słusznie wskazał WSA istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy ustalone na podstawie wartości rynkowej nieruchomości odszkodowanie powinno zostać powiększone o obowiązującą stawkę podatku VAT.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 1e specustawy drogowej, w zw. z art. 134 u.g.n. i art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.c.t.u., których naruszenia upatruje fakcie, że prawidłowo ustalone odszkodowanie winno odpowiadać hipotetycznej cenie rynkowej, czyli wartości podwyższonej zgodnie z obowiązującym przepisem o należny podatek VAT

W drugim zarzucie skarżąca wskazuje na art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu, gdyż jej zdaniem wysokość odszkodowania winna być w każdym przypadku ustalona w wysokości odpowiadającej rynkowej cenie nieruchomości, którą wywłaszczony uzyskałby gdyby nieruchomość w tych samych okolicznościach prawnych i faktycznych dobrowolnie zbył na rzecz wywłaszczającego.

W tym miejscu należy przytoczyć treść zarzucanych przepisów. Zgodnie z art. 12 ust. 5 do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Wskazany art. 18 w ust. 1 i 1a stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (ust. 1). Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (ust. 1a). Z kolei art. 134 u.g.n. stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1) Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.c.t.u. cena jest wartością wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. W cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem akcyzowym. Przez cenę rozumie się również stawkę taryfową.

Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ostatni wskazany przepis - art. 1 Protokołu stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Przy czym postanowienia te nie mogą w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Wymaga podkreślenia, że u.g.n. posługuje się pojęciem wartości nieruchomości m.in. w art. 4 pkt 6, 6a, 8, 16, art. 150 ust. 1 pkt 1. Wobec tego przyjąć należy, że to właśnie wartości nieruchomości ustawodawca przypisuje zasadnicze znaczenie. Wartość nieruchomości jest podstawą ustalenia ceny, a nie odwrotnie. Cena nieruchomości stanowi zaś niejako konsekwencję wartości nieruchomości, jest jej równoważnikiem.

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 1 u.g.n., odpowiadać powinno wartości rynkowej nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Pojęcie wartość rynkowa nieruchomości stanowi o wartości określonej na podstawie czynników rynkowych. Przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jej wartość rynkową. Stąd, pojęcie wartość rynkowa i cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Podkreślić należy, że następcze zdarzenie w postaci powstania zobowiązania podatkowego nie może rzutować na zasady obowiązujące na etapie ustalania odszkodowania, które są jednolite wobec wszystkich podmiotów wywłaszczonych. Zaznaczyć trzeba, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez jej właściciela prawa. Skoro zatem ustalenie wysokości odszkodowania następuje w oparciu o zasady określone w przepisach u.g.n., a przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości powiększenia należnego odszkodowania o dodatkowe składniki nieprzewidziane w tej ustawie, w tym również o podatek VAT, to brak jest podstawy prawnej do konstruowania normy prawa materialnego nakładającej na organ ustalający wysokość odszkodowania taki obowiązek. Biorąc przy tym pod uwagę, że podatki lub inne opłaty są zwykle następstwem zawarcia transakcji, obliczanym od ceny transakcyjnej a nie wliczanym w tę cenę.

W przedmiotowej sprawie znaczenie ma także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie bowiem z brzmieniem § 11 rozporządzenia: "Przy obliczaniu dochodów, o których mowa w § 9 i 10, nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości". Celem racjonalnego ustawodawcy, który umożliwia rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyboru podejścia i metody obliczenia wartości nieruchomości i który przy podejściu dochodowym wyklucza wliczanie podatku przy obliczaniu dochodu, nie jest różnicowanie podejścia porównawczego i dochodowego w zakresie dotyczącym wliczania podatku. Określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny powinna być traktowana jako wartość nieobejmująca podatków i innych opłat.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, jako podstawę wyceny stosuje ceny transakcyjne. Wartość rynkowa w operacie szacunkowym jest pozbawiona podatku VAT. Przyjęcie poglądu, że podatek VAT jest elementem wartości nieruchomości oznaczałoby, że ta sama nieruchomość w zależności od tego kto jest jej właścicielem (płatnik podatku VAT lub nie) mogłaby mieć kilka wartości, choć w istocie jej wartość jest taka sama. Co istotne ani z przepisów specustawy drogowej, ani też z przepisów u.g.n. również nie wynika, aby wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie specustawy drogowej była powiększana o należny podatek od towarów i usług (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3241/14, z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2748/12, z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 289/14).

Tak wiec przyjmuje się, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Podatek VAT nie jest elementem wartości nieruchomości. Powstanie zobowiązania podatkowego następuje w oparciu o odrębne od u.g.n. przepisy i jest zdarzeniem następczym w stosunku do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uznanie, że wartość rynkowa nieruchomości, o której mowa w art. 134 ust. 1 u.g.n. musi być rozumiana jednolicie dla wszystkich podmiotów wywłaszczonych, a więc bez względu na obowiązujący niektóre z tych podmiotów podatek VAT, nie narusza zasad konstytucyjnych zawartych, w tym zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że wysokość ustalonego na rzecz skarżącej kasacyjnie odszkodowania odpowiada wartości utraconego prawa, ustalonej w oparciu o czynniki obiektywne takie jak rynkowa wartość gruntu.

Reasumując w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do konstruowania normy, według której podstawę odszkodowania stanowiłaby nie tylko wartość rynkowa nieruchomości, lecz również należny z tego tytułu podatek. Skoro obowiązek zapłaty podatku VAT nie ma bezpośredniego wpływu na wartość rynkową nieruchomości w rozumieniu u.g.n., to wskazany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.c.t.u. nie miał w sprawie niniejszej zastosowania. Innymi słowy stanowisko przyjęte przez WSA należy uznać za słuszne, bowiem wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej, prawidłowa wykładnia wskazanych w niej przepisów wyklucza powiększenie ustalonego odszkodowania w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatku od towarów i usług.

Wobec powyższych, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, podlegała ona oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.