Moraczewski Marcin, Uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy

Uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy

Z postępowaniem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wiąże się konieczność dokonania szeregu uzgodnień, bez których organ prowadzący postępowanie nie będzie mógł wydać decyzji. Uzgodnienie jako forma współdziałania organów i wiążąca się z nią konieczność zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający, stanowi odstępstwo od wynikającego z art. 3 u.p.z.p. domniemania kompetencji organów gminy w kwestii kształtowania polityki przestrzennej. Obowiązek przeprowadzenia uzgodnień w przypadku decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca ukształtował posługując się odesłaniami do stosowanych regulacji poświęconych decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego. W większości przypadków nie powoduje to trudności w zakresie wykładni tych przepisów w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na to, że przepisy poświęcone inwestycjom celu publicznego, do których odsyła ustawodawca można stosować wprost do decyzji o warunkach zabudowy. W pierwszej kolejności obowiązek uzgadniana decyzji przewiduje art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z drugiej strony tożsamy obowiązek wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Przepis art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odsyła również do art. art. 51 ust. 3 u.p.z.p., przenosząc na grunt decyzji o warunkach zabudowy, regulację dotyczącą lokowania inwestycji celu publicznego na obszarze więcej niż jednej gminy i związanej z tym konieczności wydania decyzji w porozumieniu z organami wykonawczymi gmin, na których również biegnie inwestycja objęta wnioskiem. Uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień leży w kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, który powinien się zwrócić do właściwego organu uzgadniającego o akceptację projektu decyzji i poinformować jednocześnie o tym stronę. Należy wskazać, iż uzgodnieniu podlega ostateczny projekt decyzji, a późniejsze wprowadzenie istotnych zmian do projektu decyzji, będzie rodziło konieczność ponownego uzgodnienia. Organy uzgadniające powinny dokonać oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami administracyjnego prawa materialnego będącymi w ich domenie, przy czym organy nie mogą wychodzić poza ustawowo określone granice uzgodnienia decyzji. Uprawnień organów uzgadniających nie można też interpretować w sposób rozszerzający, dlatego też odmowa uzgodnienia decyzji będzie mogła nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. Natomiast jeżeli przepis prawa nie wprowadza obowiązku uzgodnienia decyzji dla danego rodzaju obszarów, podstawą decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie może być nieuzgodnienie tej decyzji.

Co do zasady, tryb postępowania uzgadniającego reguluje art. 106 k.p.a., zgodnie z którym organ uzgadniający obowiązany jest zająć stanowisko niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, a w przypadku niezajęcia stanowiska w tym terminie, stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, ewentualnie skarga do sądu administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego.

W odniesieniu do uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., istotne zmiany do trybu z art. 106 k.p.a. wprowadza przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p., stosowany do decyzji o warunkach zabudowy na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim na postanowienie o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia decyzji, zażalenie przysługiwać będzie wyłącznie inwestorowi - pozostałe strony (niebędący inwestorami właściciele terenów, na których przebiegać ma inwestycja, właściciele nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji) będą mogły kwestionować postanowienie organu uzgadniającego dopiero w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy. Dalej, art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. wprowadza rygor pod postacią uznania uzgodnienia za dokonane, w sytuacji bezczynności organu uzgadniającego, polegającej na braku przestawienia stanowiska w terminie 2 tygodni od doręczenia żądania. Rygor ten będzie miał również zastosowanie w odniesieniu do uzgodnień dokonywanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska - w razie nieprzedstawienia stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji (art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). Istotne znaczenie ma także art. 53 ust. 5d u.p.z.p., który stanowi, że uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy.

Jeżeli organ uzgadniający postanowi o odmowie uzgodnienia, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie będzie mógł wydać decyzji, z kolei wydanie decyzji pomimo braku uzgodnienia, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Co warto zaznaczyć, uzgodnieniu nie podlega jednak projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, zastosowanie będzie miał również art. 53 ust. 5a u.p.z.p., zgodnie z którym w sytuacji, gdy w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego, będącego wynikiem zajęcia negatywnego stanowiska przez organ uzgadniający, nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w wielu wypadkach jest uzależnione od dokonania przez organ uzgodnienia treści tej decyzji z innym organem lub organami. Uzgodnienie należy rozumieć jako uzyskanie przez organ prowadzący postępowanie zgody innego organu (organów), wyrażonej w sposób wiążący, dla treści rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Należy zaznaczyć, że organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie ma obowiązku uzgadniać decyzji odmownej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., II OSK 33/11, LEX nr 1420328). Uzgodnieniom bowiem podlegają jedynie rozstrzygnięcia pozytywne, a postępowanie uzgodnieniowe wszczęte w sprawie decyzji odmownej powinno zostać umorzone przez organ uzgadniający, jako bezprzedmiotowe (zob. K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Lex 2012).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Regulację tę dubluje art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy art. 53 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje szczególne przypadki, gdzie z uwagi na rodzaj, czy też charakter nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, wymagane jest uzgodnienie decyzji, określając przy tym właściwe organy uzgadniające. Obowiązek dokonania uzgodnień wskazanych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ma na celu zapewnienie udziału w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, a tym samym umożliwienie zweryfikowania zgodności z prawem (ustawami szczególnymi) działań podejmowanych przez organy właściwe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z:

1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami, zwłaszcza ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651, z późn. zm.);

2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani;

4) właściwym organem nadzoru górniczego (dyrektorem okręgowego lub specjalistycznego urzędu górniczego) - w odniesieniu do terenów górniczych;

5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych;

6) starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133), z dniem 1 stycznia 2015 r. znowelizowano art. 54 ust. 4 u.p.z.p., poprzez zmianę pkt 5 oraz dodanie pkt 5a);

7) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych) oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy zaznaczyć, że organ uzgadniający w tym przypadku bada, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu nie stoi w sprzeczności z rolnym lub leśnym przeznaczeniem danego terenu. Uzgodnienie to nie jest więc tożsame ze zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne;

8) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny;

9) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do obszarów innych niż położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627). Należy zaznaczyć, iż uzgodnienie to nie jest konieczne w razie uprzedniego poddania planowanej inwestycji ocenie oddziaływania na środowisko;

10) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

11) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i ponadlokalnym, ujętych w wygasłych już planach miejscowych.

12) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz dla obszarów wskazanych w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145);

13) właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do:

a) lokalizacji zakładów nowych w rozumieniu art. 243a pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

b) zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym ryzyku lub zakładach o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

c) nowych inwestycji w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym ryzyku lub zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w przypadku, gdy te inwestycje zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii.

14) Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, a w zakresie ustalonym w art. 87⁷ pkt 1 tej ustawy z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Ministrem Obrony Narodowej oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych;

15) podmiotem zarządzającym - w odniesieniu do obszaru właściwego portu lub przystani, z wyłączeniem morskich portów wojennych i terenów zamkniętych zlokalizowanych w granicach portu lub przystani morskiej;

16) właściwym organem wojskowym - w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej.

Obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie wskazanym w pkt. 12 powyżej, wprowadzony został ustawą o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw z dnia 23 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1434), z mocą obowiązującą od dnia 6 października 2015 r.

Należy również pamiętać o odpowiednim stosowaniu art. 51 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że w sytuacji, gdy planowana zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagająca ustalenia warunków zabudowy wykracza poza obszar jednej gminy, organ właściwy miejscowo dla obszaru, na którym znajduje się największa część terenu objętego wnioskiem, wydaje decyzję w porozumieniu z organem właściwym miejscowo dla obszaru, na którym znajduje się pozostała część terenu.

Wszczęcie postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy następuje z inicjatywy organu właściwego w sprawie wydania decyzji. Kwestia przedmiotu uzgodnień budzi w doktrynie i judykaturze wiele kontrowersji. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało, iż przedmiotem uzgodnień jest projekt decyzji, tym samym organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winien przygotować projekt decyzji i przedstawić go organowi uzgadniającemu, celem wyrażenia zgody na treść rozstrzygnięcia (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Kr 305/13, LEX nr 1331981 oraz z dnia 12 marca 2012 r., II SA/Kr 1706/11, LEX nr 1138551). Zgodnie z dominującym poglądem, przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Co więcej, w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu decyzji niezbędne będzie ponowne przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej i ponowne zajęcie stanowiska przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 878/11, LEX nr 1252223, por. także: K. Małysa-Sulińska, Uzgodnienie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z innymi organami [w:] Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Lex 2012). Odmienny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., II SA/Gd 256/08, LEX nr 519047), w którym to stwierdził, że przepisy art. 60 i 53 u.p.z.p. nie formułują obowiązku przesłania organom do uzgodnienia projektu decyzji ani nie wskazują momentu, w jakim organ winien zwrócić się do organu współdziałającego o dokonanie takiego uzgodnienia. Uzgodnienie takie winno być zatem dokonane w danej sprawie przed wydaniem decyzji, której przedmiot określa złożony wniosek, a organy uzgadniające w zakresie swych kompetencji winny wskazywać uwagi do zamierzonej inwestycji, podlegające uwzględnieniu przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem uzgodnienia są te aspekty sprawy związanej z przedmiotem rozstrzygnięcia, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego (zob. także M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk, Uzgadnianie i opiniowanie [w:] Prawo zagospodarowania przestrzeni, Lex 2012).

Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy następuje, co do zasady, w trybie art. 106 k.p.a., przy czym - w przypadku uzgodnień dokonywanych przez organy wskazane w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. - tryb ten jest zmodyfikowany o zmiany wynikające z art. 53 ust. 5 zdanie drugie oraz ust. 5a (stosowanymi na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz art. 53 ust. 5b i 5c i 5d u.p.z.p. (na mocy odesłania z art. 60 ust. 1a u.p.z.p.).