Dauter-Kozłowska Agnieszka, Bieg terminów w postępowaniu administracyjnym w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19

Bieg terminów w postępowaniu administracyjnym w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19

UWAGA:

Z dniem 16 maja 2020 r. art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374) zostały uchylone (art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) – w obowiązującym stanie prawnym, w przedmiocie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii z powodu COVID-19, zobacz procedurę: Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii z powodu COVID-19

Obowiązywanie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, a wcześniej stanu zagrożenia epidemicznego z powodu rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 („COVID-19”) powoduje, że z mocy prawa bieg terminów w postępowaniu administracyjnym nie rozpoczyna się, zaś bieg terminów rozpoczętych ulega zawieszeniu. Przez terminy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć terminy procesowe, ale także terminy prawa materialnego. Dopiero w przypadku odwołania stanu epidemii lub ewentualnie wprowadzonego w jego miejsce stanu zagrożenia epidemicznego, terminy, które nie uległy rozpoczęciu rozpoczynają swój bieg, natomiast terminy, które uległy zawieszeniu, biegną dalej. Rozpoczęcie biegu terminów, jak i kontynuowanie terminów zawieszonych następuje z mocy prawa.

Na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 695, dalej: „ustawa zmieniająca”) ustawodawca wprowadził kolejne wyjątki od zasady wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym, wskazując, że terminy wymienione w art. 15zzs ust. 2a i ust. 8a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, dalej „ustawa”), z dniem 18 kwietnia 2020 r. rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu.

Wyjątki od zasady przewidzianej w art. 15zzs ust. 1 ustawy wprowadzone zostały również w dodanym do tego artykułu ust. 12, który stanowi, że przepisów ust. 1 i 8 nie stosuje się do postępowań administracyjnych i sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, dotyczących infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Istotą tej regulacji jest odwrócenie negatywnego skutku w postaci rzeczywistego zawieszenia wszelkich postępowań, które są wymagane w telekomunikacyjnym procesie inwestycyjnym - co w konsekwencji mogłoby uniemożliwić przeprowadzenie inwestycji poprawiających jakość usług telekomunikacyjnych w obszarach, w których dotychczas usługi telekomunikacyjne były dostępne w ograniczonym zakresie lub w jakości niewystarczającej do obsłużenia zapotrzebowania użytkowników końcowych. Wprowadzona regulacja pozwoli na wszczynanie i prowadzenie postępowań nowych albo kontynuację już wszczętych postępowań administracyjnych i sądowych, w tym sądowoadministracyjnych dotyczących telekomunikacyjnego procesu inwestycyjnego (por. Uzasadnienie do projektu ustawy zmieniajacej, druk sejmowy 330). Bieg terminów jakie w tych postępowaniach wystąpią, mimo braku bezpośredniego odesłania, jak ma to miejsce w art. 115 przepisu przejściowego ustawy zmieniającej w odniesieniu do art. 15zzs ust. 2a, powinien być liczony na tych samych zasadach jak w przywołanym art. 115 ustawy zmieniającej.

Z dniem 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 – wywołującym chorobę COVID-19 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego – Dz.U. poz. 433).

Z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 490), a w jego miejsce został ogłoszony – do odwołania - stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz.U. poz. 491).

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374) – dalej „ustawa”, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych,

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminu w tym okresie dotyczy również: milczącego załatwienia przez organ sprawy; innej sprawy, w której brak wyrażenia przez organ sprzeciwu, wydania decyzji, postanowienia albo innego rozstrzygnięcia uprawnia stronę lub uczestnika postępowania do podjęcia działania, dokonania czynności albo wpływa na zakres praw i obowiązków strony lub uczestnika postępowania; wyrażenia przez organ stanowiska (art. 15zzs ust. 8 ustawy).

Także w okresie tym bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem;

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki;

3) przedawnienia;

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie;

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony;

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

– nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 15zzr ust. 1 ustawy).

Terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy dotyczą zarówno terminów procesowych, jak i materialnych. Odnoszą się one do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.

Mimo że powołane przepisy weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tych norm prawnych.

1. Wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły biegu przed dniem 14 marca 2020 r. nie biegną również w okresie trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

Przykładowo: organ pierwszej instancji do dnia 14 marca 2020 r. nie rozpatrzył wniosku strony o pozwolenie na budowę i nie wydał w tym zakresie decyzji, zrobił to dopiero po dniu 14 marca 2020 r. Wówczas stronom, które są adresatami decyzji organu pierwszej instancji nie zaczyna biec termin do wniesienia odwołania od tej decyzji do organu drugiej instancji. Termin ten zaczyna biec dopiero od momentu odwołania stanu epidemii lub ewentualnie wprowadzonego w jego miejsce stanu zagrożenia epidemicznego.

2. Zawieszenie biegu terminów dotyczy tych terminów, które rozpoczęły swój bieg przed dniem 14 marca 2020 r. Od tego dnia ulegają one zawieszeniu i biegną dalej od dnia ustania przyczyny powodującej ich zawieszenie.

Przykładowo: stronie doręczono decyzję organu pierwszej instancji w dniu 10 marca 2020 r., a zatem od dnia następnego rozpoczął biec 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. Termin ten od dnia 14 marca ulega zawieszeniu i zaczyna biec dalej dopiero od dnia ustania przyczyny jego zawieszenia.

Mimo że ogólną zasadą jest, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym, to ustawa przewiduje określone uprawnienia dla strony bądź organu, dając im możliwość podjęcia określonych czynności, bądź też nakłada na te podmioty określone obowiązki.

1. Jeśli chodzi o uprawnienia, to strona, w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów wskazanych w art. 15zzr ust. 1 pkt 1-6 ustawy, ma możliwość dokonania określonej czynności w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku. Dokonanie tej czynności, zgodnie z art. 15zzr ust. 5 ustawy, będzie skuteczne. Przykładowo, strona po dniu 14 marca 2020 r. złoży do organu wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, co z formalnego punktu widzenia spowoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Od organu będzie jednak zależało, czy przeprowadzi w tym zakresie postępowanie administracyjne i w konsekwencji wyda stosowny akt administracyjny. Oczywiście może tak zrobić i wówczas dokonana przez niego czynność procesowa będzie również skuteczna (art. 15zzs ust. 7 ustawy). Mając jednak na uwadze, że ogólna zasada wskazuje, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy), organ nie ma obowiązku podjęcia czynności procesowych w związku ze złożonym wnioskiem, a strona nie może zarzucić mu w tym zakresie bezczynności (art. 15zzs ust. 11 ustawy).

Z kolei organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3a (art. 15zzs ust. 9 ustawy).

2. Odnośnie do obowiązków, to właściwy organ może wezwać obowiązanego do dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, w oznaczonym terminie i w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje do dokonania czynności, jeżeli niepodjęcie czynności mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi lub zwierząt, poważną szkodę dla interesu społecznego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takiej sytuacji, obowiązany powinien wykonać obowiązek w oznaczonym terminie. Dokonane w tym zakresie czynności są skuteczne (art. 15zzr ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy).

Organ lub podmiot, prowadzący odpowiednio postępowanie lub kontrolę, może także wyznaczyć stronie termin do dokonania czynności lub zarządzić bieg terminu określonego ustawą z możliwością określenia go na czas dłuższy, niż przewidziany ustawą, jeżeli wymaga tego interes publiczny lub ważny interes strony albo kontrolowanego. Strona, uczestnik postępowania, kontrolowany i ich kontrahent oraz organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a., są obowiązani do dokonania czynności w wyznaczonym terminie, a w przypadku zarządzenia biegu terminu następują skutki, które ustawa wiąże z upływem terminu. W żądaniu tym należy wskazać przyczynę wystąpienia z tym żądaniem (art. 15zzs ust. 4 i ust. 5 ustawy).