SPS-023-9855/09 - Zasady przyznawania renty z tytułu niezdolności do pracy

W odpowiedzi na przekazaną przez Pana Marszałka, przy piśmie SPS-023-9855/09 z dnia 3 czerwca 2009 r., interpelację posła Tomasza Lenza z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy uprzejmie przedstawiam, jak następuje:

W przekazanej interpelacji pan poseł Tomasz Lenz podnosi problem związany z weryfikacją rent przyznanych przed 1997 r. na stałe. Ponieważ obecne zasady orzekania o niezdolności do pracy są mniej liberalne, niż obowiązujące w okresie poprzedzającym reformę zasad orzekania o niezdolności do pracy, w opinii pana posła zmiana ta doprowadziła do stanu postrzeganego społecznie jako niesprawiedliwy wobec sytuacji, w której osoba pobierająca "stałą" rentę od kilkunastu lat pracuje w szarej strefie, podczas gdy poważnie chory ma trudności z podjęciem pracy oraz z uzyskaniem prawa do świadczeń. Wskazując na powyższe, pan poseł Tomasz Lenz zwraca się z pytaniem o stanowisko, jakie zajmuje resort pracy wobec koncepcji przeprowadzenia weryfikacji rencistów pod kątem ich prawa do stałych świadczeń.

Ustosunkowując się do treści interpelacji, na wstępie pragnę wskazać, iż propozycja weryfikacji rent zawarta była już w "Programie uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych", którego załącznikiem był raport "Racjonalizacja wydatków społecznych. Zielona Księga.", zgłoszonym przez ówczesnego ministra gospodarki i pracy prof. Jerzego Hausnera pod koniec 2003 r. W dniu 8 października 2003 r. dokument ten przyjęła Rada Ministrów, kierując część propozycji dotyczących wydatków społecznych do debaty publicznej, w której udział wzięli zarówno eksperci, jak i obywatele. W oparciu o jej wyniki powstał "Plan racjonalizacji wydatków społecznych", przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 27 stycznia 2004 r. Następnie część postulowanych zmian, zarówno w zakresie systemu orzecznictwa rentowego - wprowadzono komisję jako drugą instancję orzekania - jak i co do długości okresu przyznawania rent z tytułu niezdolności do pracy, weszła w życie. Natomiast proponowana w wyżej wskazanym programie weryfikacja rent z tytułu niezdolności do pracy nie uzyskała akceptacji.

Pragnę zauważyć, że już w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i o ubezpieczeniu społecznym. (Dz. U. Nr 100, poz. 461) zaobserwowano spadek przyznawania nowych rent. Dalsze zmniejszenie liczby nowo przyznanych świadczeń wystąpiło po wejściu w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264), którą to ustawą wprowadzono instytucję sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika, rozpatrywanego przez komisję lekarską Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Również znaczenie miała, wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1412), dalsza nowelizacja ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej "ustawą o FUS", modyfikująca okres, na który orzeka się niezdolność do pracy Od dnia 1 listopada 2005 r. renty z tytułu niezdolności do pracy są przyznawane, co do zasady, na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat, dopuszczając jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwość orzeczenia o niezdolności do pracy na okres dłuższy lub na trwałe. Wyżej wskazane zmiany doprowadziły do tego, że obecnie liczba rencistów otrzymujących rentę z tytułu niezdolności do pracy (1.296,1 tys. - według stanu na maj 2009 r.) spadła ponad dwukrotnie w stosunku do liczby osób pobierających rentę z tytułu inwalidztwa przyznaną przed 1997 r.

Przyznając, iż sytuacja opisana w interpelacji posła Tomasza Lenza może budzić poczucie niesprawiedliwości, to jednak warto wskazać, iż skoro w 2004 r. odstąpiono od przeprowadzenia weryfikacji wszystkich rent przyznanych "na stałe" przed 1997 r., to tym bardziej obecnie, po upływie 5 lat od postulowania dokonania takiej weryfikacji, propozycja ta nie znajduje uzasadnienia, chociażby ze względu na trudności ze zaktywizowaniem osób, których kwalifikacje zawodowe, na skutek pozostawania poza rynkiem pracy przez kilkanaście lat, nie przystają do obecnie stawianych wymogów. W efekcie osoby takie powiększyłyby prawdopodobnie grono osób oczekujących na wsparcie ze strony opieki społecznej.

Warto jednakże wskazać, iż przed dniem 1 września 1997 r. prawo do renty inwalidzkiej było przyznawane w oparciu o art. 32 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem renta przysługiwała pracownikowi, który spełnił określone warunki, w tym warunek inwalidztwa jednej z grup. Spełnienie tych warunków było podstawą do przyznania renty na przyszłość bez określenia okresu korzystania z tego prawa. W przypadku zaistnienia w okresie korzystania z prawa do renty zmian w stanie zdrowia następowała zmiana w prawie do świadczeń na zasadach określonych w art. 78. Stanowił on, że prawo do świadczeń uzależnionych od inwalidztwa oraz wysokość tych świadczeń ulegają zmianie, jeżeli w wyniku badania lekarskiego, przeprowadzonego na wniosek lub z urzędu, ustalono zmianę grupy inwalidzkiej, brak inwalidztwa lub ponowne powstanie inwalidztwa.

Obecnie obowiązująca ustawa o FUS w art. 101 pkt 1 stanowi, iż prawo do świadczeń określonych w tej ustawie ustaje, jeżeli ustanie którykolwiek z warunków wymaganych do uzyskania tego prawa. Zasada ta dotyczy także świadczeń uzależnionych od niezdolności do pracy, a w konsekwencji oznacza, iż dopuszczalne jest przeprowadzenie badania lekarskiego na wniosek lub z urzędu w celu ustalenia w konkretnym wypadku ewentualnej zmiany stopnia niezdolności do pracy, braku tej niezdolności lub ponownego jej powstania (art. 107). Ustawa ta adaptowała do swego tekstu bez istotnych zmian przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i o ubezpieczeniu społecznym. Odpowiednikami art. 107 i art. 101 pkt 1 us-tawy o FUS były przepisy art. 78 i art. 87 pkt 1-- ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. z 1982 r. Nr 40, poz. 267, z późn. zm.) o identycznej treści. Oznacza to, że zarówno w obecnym, jak i w poprzednim stanie prawnym były identyczne podstawy do utraty świadczenia rentowego oraz do przeprowadzenia badań w sytuacji, gdy zachodziła potrzeba ustalenia, czy w konkretnym przypadku nie uległ zmianie stan inwalidztwa/niezdolności do pracy osoby korzystającej ze świadczenia rentowego.

Za możliwością weryfikacji przez organ rentowy niezdolności do pracy opowiada się również orzecznictwo (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2005 r., II UK 29/05, oraz z dnia 5 maja 2005 r., III UK 9/05). W orzeczeniach tych sąd stwierdził, że niespełnienie ustawowego warunku niezdolności do pracy wyłącza korzystanie z prawa do renty, oraz potwierdził dopuszczalność kwestionowania przez organ rentowy niezdolności do pracy osoby, która przed 1 września 1997 r. była nieprzerwanie od dziesięciu lat inwalidą.

W tym przypadku, jeżeli w toku przeprowadzenia badań kontrolnych lekarz orzecznik ustali, że stan niezdolności do pracy osoby korzystającej ze świadczenia rentowego uległ zmianie, bądź stwierdzi brak niezdolności do pracy osoby korzystającej ze świadczenia rentowego, oznacza to, że odpadła przesłanka ustawowa warunkująca przyznanie renty stałej albo świadczenia rentowego w ogóle, w przypadku stwierdzenia braku niezdolności do pracy.

Co więcej, organ rentowy nie tylko jest uprawniony do takiej weryfikacji, lecz również ma obowiązek ustalania, czy niezdolność do pracy ma charakter trwały czy okresowy, czy też nastąpiło odzyskanie zdolności do pracy. Obowiązek taki istnieje niezależnie od okresu trwania poprzednio ustalonego inwalidztwa i jest on określony w art. 126 ustawy.

Brak możliwości kontroli stanu niezdolności do pracy osoby, której wcześniej przyznano rentę, mógłby doprowadzić do powszechnie nieakceptowanej i odczuwanej jako rażąco niesprawiedliwa sytuacji, w której osoba zdolna do pracy nadal pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, ponieważ nie można jej ze względu na wcześniej przyznaną stałą rentę wyznaczyć badań kontrolnych, podczas gdy osoba z nieco krótszym "stażem" nieprzerwanego trwania niezdolności zostanie pozbawiona prawa do renty, jeżeli w wyniku badań kontrolnych zostanie uznana za zdolną do pracy. Żaden z przepisów ustaw ani przepisów aktów wykonawczych nie stoi na przeszkodzie w wykonywaniu przez organ rentowy tego obowiązku, gdyż takie uregulowanie byłoby sprzeczne ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zgodnie z art. 14 ust. 4 i 5 ustawy o FUS nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy sprawuje prezes zakładu. Nadzór ten obejmuje m.in.: kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy. Do ponownego rozpatrzenia we wskazanym trybie kierowane są sprawy niezależnie od tego, czy orzeczona niezdolność do pracy była okresowa czy trwała.

Dodatkowo pragnę wskazać, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, z późn. zm.) jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i jego obowiązkiem jest dbanie o to, aby jego środki były wydatkowane na taki cel, na jaki są przeznaczone. Przeznaczony on jest m.in. na wypłaty rent z tytułu niezdolności do pracy (art. 55 pkt 2), a korzystanie z takiej renty przez osobę zdolną do pracy uszczupla ten fundusz. Dlatego organ rentowy ma obowiązek upewniania się, czy osoba, której przyznano uprzednio rentę z tytułu niezdolności do pracy, nie odzyskała zdolności do pracy.