Dolnicki Bogdan (red.), Źródła prawa w samorządzie terytorialnym

Problematyka źródeł prawa administracyjnego w sposób obszerny omawiana jest we wszystkich współczesnych podręcznikach prawa administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że zagadnienia te nie rodzą już żadnych wątpliwości ani sporów. Dotyczy to w szczególności kategorii aktów prawa miejscowego jako jednego z rodzajów źródeł prawa.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP: „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego”. Zaś art. 94 Konstytucji RP stanowi: „Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa”.

A zatem akty prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, są zarazem aktami normatywnymi.

Do tej pory charakter prawny aktów normatywnych nie budził w teorii prawa wątpliwości. Akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, że akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, akt normatywny generalny ustala zaś normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką. Przepisy powszechnie obowiązujące mają moc obowiązującą w stosunku do określonych ogólnie kategorii podmiotów bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą ich z normodawcą.

Tymczasem w praktyce pojawiły się nowe akty normatywne, którym można nadać charakter indywidualny. Ma to miejsce w obszarze prawa samorządu terytorialnego. Dotyczy to rozporządzeń stanowiących podstawę prawną dla dokonywania szeroko rozumianych zmian terytorialnych gmin, nadawania im statusu miasta czy też ustalania i zmiany nazw gmin oraz siedzib ich władz. Analogiczne rozwiązanie przewiduje ustawa z 9.03.2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz.U. poz. 730). Bez wątpienia należy również rozporządzenie o utworzeniu związku metropolitalnego oraz o zmianie jego granic uznać za akt normatywny o charakterze indywidualnym. Na podstawie analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można sformułować wniosek, iż zrodziła się nowa prawna forma administracji publicznej – indywidualny akt normatywny.

Kolejnym zagadnieniem budzącym wiele wątpliwości jest miejsce aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Kolejność wymienienia poszczególnych źródeł nie jest przypadkowa. Aktem o najwyższej mocy prawnej jest Konstytucja, poniżej, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, należałoby usytuować umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, następnie ustawy, potem zwykłe umowy międzynarodowe. W doktrynie pojawiają się wątpliwości, gdy chodzi o stosunek do siebie rozporządzeń i aktów prawa miejscowego. Warunkiem wydania obydwu aktów podustawowych jest istnienie tzw. delegacji ustawowej, tzn. normy zawartej w ustawie zwykłej, upoważniającej organ administracji rządowej lub organ samorządu terytorialnego do ustanowienia aktu normatywnego.

Z faktu, iż akty prawa miejscowego zostały usytuowane w ustępie drugim art. 87 Konstytucji RP, można by wyciągnąć wniosek, że stoją one najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z punktu widzenia pozycji organu stanowiącego obydwa rodzaje aktów, tzn. rozporządzenia i akty prawa miejscowego, stanowione są przez organy administracji, a więc organy o charakterze wykonawczym, a nie organ ustawodawczy, z tą jedynie różnicą, że te pierwsze stanowione są przez organy centralne, te drugie zaś przez organy terenowe. Pierwsze więc obowiązują na terenie całego kraju, drugie jedynie na obszarze właściwości organów, które je ustanowiły. Można by to uznać za przesłankę przemawiającą za przyznaniem aktom prawa miejscowego pozycji hierarchicznie niższej niż rozporządzeniom. Dotyczy to zwłaszcza aktów prawa miejscowego stanowionych przez terenowe organy administracji rządowej, które to organy podporządkowane są hierarchicznie wobec organów centralnych. Zależność ta jest szczególnie widoczna w trakcie sprawowania kontroli i nadzoru nad aktami prawa miejscowego z uwagi na możliwość uchylenia takiego aktu z powodu jego nierzetelności, niegospodarności lub niezgodności z polityką rządu. Natomiast nadzór nad aktami prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Bez względu na sygnalizowane wyżej różnice moc obowiązująca obydwu rodzajów aktów prawa miejscowego jest jednak taka sama, wiążą one adresatów identycznie.

Istnieją jednak różnice w budowie delegacji do wydawania rozporządzeń i aktów normatywnych wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzeń i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Natomiast art. 94 Konstytucji RP stanowi, że: „Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa”. Z treści cytowanych wyżej artykułów jednoznacznie wynika, iż zakres swobody lokalnego prawodawcy jest szerszy niż przy rozporządzeniu. Konstytucja nie wymaga, by były to akty wymagające „szczegółowego” upoważnienia, a jedynie wydane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Akty prawa miejscowego zajmują w naszym porządku prawnym niewątpliwie silną pozycję – jako akty powszechnie obowiązujące wiążą one obywateli i organy administracji publicznej, chyba że wcześniej zostaną wyeliminowane przez właściwy organ z porządku prawnego. Jednakże uregulowania prawne w poszczególnych jednostkach podziału administracyjnego państwa mogą się różnić. Pojawia się wobec tego pytanie o spójność porządku prawnego. Wydaje się, iż klamrą spinającą system prawny jest hierarchia źródeł powszechnie obowiązującego prawa, powodująca, że uznawanie nadrzędności ustawy w systemie źródeł należy traktować przede wszystkim jako element wymaganej spójności porządku prawnego. Dlatego spójność systemu prawnego i hierarchia źródeł prawa są pojęciami ściśle ze sobą powiązanymi. Hierarchia gwarantuje ową spójność, która jest jednocześnie jej przejawem. Dlatego też decentralizacja funkcji prawotwórczych na samorząd terytorialny nie zagraża jednolitości systemu prawnego w Polsce. Akty prawa miejscowego są wydawane w celu lepszego, bardziej optymalnego dostosowania procesu prawotwórczego do warunków lokalnych. W nauce sygnalizuje się jedynie dwa rodzaje problemów. Pierwsze dotyczą właściwego formułowania upoważnień ustawowych do wydawania aktów podustawowych, które z powodu braku elementu konkretności, a zwłaszcza wyznaczania kierunku i granic merytorycznych rozstrzygnięć w aktach wykonawczych, dawało i daje możliwość zakwalifikowania każdej treści tych aktów jako zgodnej z ustawą.

Druga grupa problemów dotyczy już samej działalności prawodawczej jednostek samorządu terytorialnego, które, wydając akt prawa miejscowego, muszą pamiętać, aby nie tylko nie wykraczał swą treścią poza ramy delegacji, ale przede wszystkim o tym, aby był zgodny zarówno z treścią, jak i założeniem ustawy.

Zawarta w Konstytucji RP definicja prawa miejscowego nie przesądza też jednoznacznie o jego miejscu w hierarchii źródeł prawa. Zatem także i to zagadnienie wymaga szerszych analiz teoretycznych.

Taka stosunkowo ogólna definicja konstytucyjna poprzez posłużenie się nazwą generalną (akty prawa miejscowego) i wskazanie cech istotnych, ale bez wymieniania nazw konkretnych aktów (uchwała, rozporządzenie itp.) powoduje też, że kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego musi być każdorazowo przeprowadzana przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Samo zatem nazwanie jakiegoś aktu wojewody rozporządzeniem, organu zaś stanowiącego samorządu terytorialnego uchwałą, nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest każdorazowo ustalenie, co w praktyce może rodzić trudności, czy rzeczywiście dany akt ma charakter prawa miejscowego, a więc kto jest adresatem norm z niego wyprowadzanych (czy więc ma charakter powszechnie obowiązujący), na jakiej podstawie został on podjęty (wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie) oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości.

Podkreślenia wymaga, że Konstytucja poza samą definicją nie poświęca prawu miejscowemu zbyt wiele miejsca. Przewiduje jedynie, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym przepisy te rozrzucone są w kilku różnych ustawach ustrojowych, kreujących organy administracji publicznej upoważnione do stanowienia prawa miejscowego (ustrojowe ustawy samorządowe, ustawa z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz.U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), oraz w ustawie z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523). Przepisy dotyczące aktów prawa miejscowego znajdują się także w przepisach prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe do regulowania określonych kwestii w drodze generalnych i abstrakcyjnych aktów prawnych. Normatywna zatem regulacja zagadnień dotyczących aktów prawa miejscowego dokonana została na trzech płaszczyznach: konstytucyjnej, ustrojowej i materialnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitości co do określenia charakteru prawnego niektórych uchwał samorządu terytorialnego, np. uchwały o utworzeniu zakładu budżetowego (szkoły, zakładu opieki zdrowotnej, instytucji kultury, zakładu gospodarki komunalnej), uchwały o nadaniu nazwy ulicy, uchwały o nadaniu określonej kategorii drogom czy pozbawieniu ich określonej kategorii. Uznanie danej uchwały za akt prawa miejscowego pociąga za sobą obowiązek publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei niewłaściwe zakwalifikowanie aktu może skutkować nieważnością chwały.

Te i inne kwestie związane z podstawami prawnymi działania administracji publicznej stanowiły przedmiot obrad konferencji naukowej: „Źródła prawa w samorządzie terytorialnym” zorganizowanej w dniach 9–10.03.2017 r. przez Katedrę Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach.

Konferencja miała charakter międzynarodowy. Do udziału zaproszeni zostali specjaliści z zakresu prawa komunalnego z Niemiec i Austrii.

W niniejszym zbiorze zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie konferencji, jak i artykuły przygotowane przez uczestników konferencji jako rezultat dyskusji.

Bogdan Dolnicki