Olszanowski Jan, Zbieg egzekucji w sądowym i administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym

W polskim systemie prawnym istnieją dwa odrębne modele przymusowego dochodzenia realizacji obowiązków prawnych. W nauce prawa administracyjnego i procesowego prawa cywilnego przyjęto tezę, że w zależności od tego, jakie organy państwowe występują w egzekucji, rozróżnia się egzekucję administracyjną i egzekucję sądową . To, który organ będzie uprawniony do egzekucji obowiązku, zależy od normy prawa o charakterze kompetencyjnym, a więc od woli ustawodawcy . Nie podejmując szczegółowych rozważań – jako pozostających poza zakresem niniejszego opracowania – w przedmiocie dopuszczalności jednej z dróg egzekucji (sądowej lub administracyjnej), należy przyjąć za L. Klatt-Wertelecką, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, gdy obowiązek nie ma charakteru publicznoprawnego albo gdy obowiązek ma charakter publicznoprawny, ale z mocy przepisu szczególnego jego przymusowe wykonanie przekazane zostało na drogę egzekucji sądowej .

W toku postępowania egzekucyjnego niejednokrotnie dojść może do zetknięcia się tegoż z innym toczącym się postępowaniem wykonawczym (sądowym lub administracyjnym). Wówczas występuje zbieg egzekucji. Pojęciem tym określa się sytuację, w której doszło do skierowania do tego samego przedmiotu lub prawa dwóch egzekucji prowadzonych przez dwa różne organy egzekucyjne. Z uwagi na postulat skutecznej egzekucji, jak i konieczność zagwarantowania poszanowania praw podmiotów, na rzecz których toczy się egzekucja i przeciwko którym postępowania są prowadzone, zachodzi potrzeba wyeliminowania zaistniałego zbiegu egzekucji. W piśmiennictwie wskazuje się, że zastosowanie środka egzekucyjnego przez jeden z organów egzekucyjnych będzie uniemożliwiało zastosowanie go przez pozostałe organy, a przejęcie łącznego prowadzenia egzekucji ma zapobiegać na przykład komplikacjom w prowadzeniu egzekucji przez pozostałe organy egzekucyjne, a nadto ułatwia podział kwoty uzyskanej z egzekucji .

W polskim systemie prawnym wyeliminowanie zbiegu egzekucji następuje poprzez wyznaczenie jednego organu władnego do dalszego prowadzenia obu egzekucji z tego składnika lub prawa majątkowego, co do którego nastąpił zbieg egzekucji. W dotychczasowym stanie prawnym, aby uniknąć negatywnych skutków zaistniałej sytuacji procesowej, ustawodawca w zakresie zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej zdecydował powierzyć rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji sądowi powszechnemu . W chwili wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustawy dojdzie do zmiany modelu rozstrzygania zbiegu egzekucji. Przyjęte regulacje będą pozwalać na rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej z mocy prawa, z uwzględnieniem – co do zasady – kryterium pierwszeństwa zajęcia danej rzeczy lub prawa.

W przypadku zbiegów egzekucji tożsamych rodzajowo ustalenie organu władnego do dalszego ich prowadzenia następuje ex lege. Wyjątkowo dopuszcza się jednoczesne prowadzenie dwóch egzekucji. Szczególna sytuacja procesowa zachodzi w przypadku zbiegu egzekucji i zabezpieczenia występującego bądź to w postępowaniu sądowym, bądź też administracyjnym. Wówczas w zależności od tego, jakiego rodzaju zabezpieczenie zastosowano, może powstać konieczność wyeliminowania zbiegu, a w niektórych przypadkach prowadzenie egzekucji nie stoi na przeszkodzie wykonaniu zabezpieczenia.

Przedmiotem opracowania jest instytucja zbiegu egzekucji jako pojęcie prawa procesowego. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na poważny problem dotyczący norm prawnych regulujących przebieg egzekucji, jakim jest niedoskonałość prawa, wpływająca na jakość praktyki stosowania i egzekwowania prawa. W sferze egzekucji konieczne jest zagwarantowanie tego, aby każdy przepis tworzący prawa lub nakładający obowiązki był sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto, kiedy i w jakiej sytuacji mu podlega . Szczególnie istotne jest również takie ukształtowanie procedury, by przejrzyste było to, w jaki sposób egzekwowane mają być obowiązki o charakterze publicznoprawnym lub prywatnoprawnym. Przyczyniać się to powinno zarówno do tego, by – z jednej strony – zapewnione było przestrzeganie praw podmiotu, w stosunku do którego egzekucja jest skierowana, a z drugiej – by podmiot, którego prawa są w tej egzekucji realizowane, miał gwarancję skutecznej realizacji swoich praw. Uznać należy jednocześnie, że osiągnięcie wskazanych celów, jak również urzeczywistnienie postulatu rzetelnego i słusznego procedowania nie byłoby możliwe do osiągnięcia w warunkach niedążenia do jego usprawniania i przyspieszania w drodze formalizacji .

Dokonując wykładni i analizy przepisów prawnych składających się na poszczególne instytucje prawa procesowego, w szczególności tych dotyczących zbiegu egzekucji, za konieczne należy uznać udzielenie odpowiedzi na pytanie o cel prawa procesowego. Odpowiedź na tak postawione pytanie przyczyni się do właściwej analizy instytucji zbiegu egzekucji. Pozwoli również na dokonanie oceny aktualnie obowiązujących regulacji prawnych oraz ewentualne postawienie postulatów de lege ferenda. Zinstytucjonalizowana forma przymusu musi być stosowana według ściśle określonego trybu postępowania . Konieczne jest takie jego ukształtowanie, by zastosowany poziom formalizmu i dotkliwości dla stron w dążeniu do osiągnięcia celu postępowania był swoistym konsensusem, w pełni realizującym jednocześnie w miarę możliwości wszystkie postulowane dla procedury założenia . Ocena obowiązujących uregulowań dotyczących problematyki zbiegu egzekucji musi uwzględniać nadto również kwestię trafności regulacji procesowych, zarówno zagadnienie sprawności i efektywności toczących się postępowań egzekucyjnych, w ramach których nastąpił zbieg egzekucji, jak i gwarancji przestrzegania prawa, w tym również uprawnień gwarantowanych konstytucyjnie stronom i innym uczestnikom tych postępowań. W tym zakresie szczególną trudność w dokonywaniu analizy zasadności wprowadzonych regulacji sprawia chwiejne prawodawstwo, ulegające niezwykle często bardzo istotnym zmianom.

W toku dyskusji nad powinowactwem procedur sądowych i administracyjnych niejednokrotnie pojawiał się postulat ich unifikacji . Z drugiej strony w piśmiennictwie wskazuje się również, że choć widoczna jest tendencja jak najdalej idącego ujednolicenia obu postępowań egzekucyjnych, to nie oznacza to, by było możliwe scalenie obu postępowań w jedno i przymusowe wykonywanie wszystkich tytułów egzekucyjnych w jednorodzajowym postępowaniu egzekucyjnym . Po dokonaniu oceny obowiązujących unormowań zasadne będzie więc odniesienie się do zaprezentowanego poglądu i do pojawiających się w toku dyskusji nad kształtem egzekucji w polskim porządku prawnym głosów, sugerujących rozważenie powrotu do obowiązujących w II Rzeczypospolitej unormowań przekazujących ex lege prowadzenie egzekucji po zaistniałym zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej sądowemu organowi egzekucyjnemu.

Przedstawiona skrótowo problematyka nie była dotychczas tematem szerszych badań. Brak jest wobec tego wypracowanej w tym zakresie metodologii, a tym bardziej powszechnie akceptowanej systematyki tego typu prac. Trudnością, jaka ujawnia się przy omawianiu kolejnych aspektów zbiegu egzekucji jako instytucji prawa procesowego, jest jej multidyscyplinarny charakter. Z jednej strony stwierdzić można, że rozstrzygnięcie zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej uregulowane zostało w kodeksie postępowania cywilnego, z drugiej należy pamiętać o tym, że wyciągnięcie właściwych wniosków co do oceny regulacji prawnych dotyczących tematyki będącej przedmiotem badań nie jest możliwe bez odniesienia się do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i innych aktów prawnych zawierających normy, które mogą być zastosowane przy dokonywaniu czynności procesowych zmierzających do rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji. Nadmienić trzeba, że – z uwagi na zakreślone granice rozważań – pojęcie zbiegu egzekucji mieści w sobie nie tylko zagadnienia związane ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sądowej, ale także problematykę zbiegu egzekucji tożsamych rodzajowo oraz zbiegu egzekucji i zabezpieczenia. Przy przyjęciu zaprezentowanej tezy o granicach pojęcia zbiegu egzekucji uznać trzeba, że sposób jego eliminowania uregulowany został nie tylko w normach prawnych dotyczących właściwego sądowego postępowania egzekucyjnego, ale również w innych przepisach kodeksu postępowania cywilnego i w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Problematyka konieczności prowadzenia badań pod kątem przepisów regulujących zarówno administracyjne postępowanie egzekucyjne, jak i egzekucję sądową, uzasadnia poczynienie pogłębionych refleksji w zakresie systematyki pojęciowej. W pierwszej kolejności podjęta zostanie próba uporządkowania znaczenia sformułowań używanych przez ustawodawcę w będących przedmiotem badań aktach prawnych, co ma się przyczynić do jasności dalszego wywodu. Dotyczą one charakterystyki kategorii organów egzekucyjnych i uczestników postępowań egzekucyjnych (administracyjnego i sądowego). Następnie konieczne jest podjęcie próby zdefiniowania pojęcia zbiegu egzekucji i przybliżenia przyjętych sposobów jego eliminowania, a w dalszej kolejności omówienie procesowych aspektów zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej, zbiegu egzekucji administracyjnych i zbiegu egzekucji sądowych, jak i zbiegu egzekucji i zabezpieczenia.

Z uwagi na istotną zmianę regulacji dotyczących zbiegu egzekucji począwszy od dnia 8 września 2016 r. rozważania na temat dotychczasowego stanu prawnego znajdą się w rozdziale dotyczącym rozwoju regulacji instytucji będącej przedmiotem prowadzonych rozważań. Zasadnicze wywody w zakresie zbiegu egzekucji i sposobów jego eliminacji dotyczyć będą stanu prawnego obowiązującego od dnia 8 września 2016 r.

Głównym celem pracy jest sformułowanie dyrektyw co do właściwego sposobu postępowania w razie wystąpienia zbiegu egzekucji oraz potwierdzenie bądź zaprzeczenie funkcjonowania określonych rozwiązań ustawowych. Należy również podjąć próbę sformułowania wniosków de lege ferenda. Mają one w założeniu wskazywać na możliwość przyjęcia rozwiązań przyczyniających się do usprawnienia sposobu przekazania egzekucji jednemu z organów prowadzących postępowanie, w ramach którego nastąpił zbieg egzekucji. To z kolei powinno skutkować zwiększeniem efektywności całego postępowania egzekucyjnego.