Staszewska Ewa, Środki prawne przeciwdziałania bezrobociu

Zjawisko bezrobocia towarzyszy ludzkości niemal od zawsze, choć w zależności od funkcjonującego ustroju społeczno-gospodarczego różne jest jego oblicze i rozmiary. Z całą jaskrawością pojawia się w państwach znajdujących się w procesie transformacji systemu gospodarczego, jakkolwiek występuje także we wszystkich państwach o ustabilizowanej gospodarce rynkowej. „Rezerwowa armia siły roboczej” mieszcząca się w dopuszczalnych społecznie granicach nie jest stanem specjalnie groźnym. Nie ma jednak jasności – ani w nauce, ani w praktyce – gdzie przebiega owa dopuszczalna granica, po przekroczeniu której bezrobocie przestaje być akceptowane społecznie i zaczyna zagrażać bezpieczeństwu socjalnemu obywateli.

Bezrobocie jest zjawiskiem niezwykle złożonym, posiadającym swój wymiar ekonomiczny, prawny i społeczny. Wpływa nie tylko na dynamikę rozwoju ekonomicznego, ale także na standard życia ludności, decydując o nastrojach społecznych. Jako fenomen występujący na rynku pracy stanowi przedmiot badań różnych dyscyplin naukowych. Wieloaspektowy charakter bezrobocia wynika z tego, że wyrasta ono na różnym i specyficznym dla poszczególnych krajów podłożu ekonomicznym, technicznym i prawnym, przejawiającym się w wielu formach i uwarunkowanym wieloma czynnikami.

Praktyka gospodarcza dowiodła, że mechanizm wolnorynkowy nie jest w stanie sam skutecznie przeciwdziałać bezrobociu, zwłaszcza gdy zjawisko to zaczyna osiągać niebezpiecznie wysoki poziom. Walka z bezrobociem wymaga zatem przyjęcia i realizowania odpowiedniej polityki w tym zakresie. Jednym z istotniejszych instrumentów, jakimi państwo dysponuje w walce z bezrobociem, jest niewątpliwie prawo – to w ustawowych regulacjach rynku pracy tworzy się całą infrastrukturę metod i środków przeciwdziałania bezrobociu, którymi dysponuje współcześnie każde państwo. To w przepisach prawnych nadaje się kształt fundamentalnym dla problematyki bezrobocia kwestiom, jak definicja osoby bezrobotnej, a także tworzy ramy instytucjonalno-prawne do realizacji zadań państwa w dziedzinie walki z bezrobociem.

Jedną z konsekwencji skomplikowanego charakteru bezrobocia jest fakt, że stopień zagrożenia tym zjawiskiem nie jest jednakowy dla całej zbiorowości społecznej. Szanse na uzyskanie zatrudnienia przez jednostkę uzależnione są od takich zmiennych socjologicznych jak wiek, płeć, kwalifikacje, poziom wykształcenia, sytuacja rodzinna czy miejsce zamieszkania. Powyższe cechy socjodemograficzne osób poszukujących pracy nie są neutralne w kontekście bezrobocia, jednak wszystkie są w równym stopniu czynnikami zwiększenia lub, wręcz przeciwnie – zmniejszenia ryzyka znalezienia się bez pracy. Znacznie większe zagrożenie brakiem pracy wśród niektórych grup społecznych pozwala postawić tezę, że nie ma równości wobec bezrobocia, a zatem nie można traktować tego zjawiska w sposób homogeniczny. Powyższe założenie ma niezwykle istotne znaczenie dla właściwego skonstruowania prawnego instrumentarium walki z bezrobociem, które powinno być ukształtowane w taki sposób, aby redukcja bezrobocia dotyczyła wszystkich osób nim dotkniętych.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że prawo działa uzupełniająco w stosunku do rozwiązań ekonomicznych. Jedynie zdrowa i dynamicznie rozwijająca się gospodarka pozwala na utrzymanie istniejącego poziomu zatrudnienia, a także sprzyja powstawaniu nowych miejsc pracy, których – co oczywiste – nie można kreować jedynie poprzez stanowienie przepisów prawnych. Do skutecznej walki z bezrobociem niezbędna jest dobrze skonstruowana infrastruktura środków i metod przeciwdziałania bezrobociu, zharmonizowana z rozwiązaniami ekonomicznymi.

Relatywnie niewielkie doświadczenia – zwłaszcza w wymiarze czasowym – jakie są udziałem naszego kraju w walce z bezrobociem, sprawiają, że ciągle stosunkowo skromnie prezentuje się rodzimy dorobek naukowy dotyczący tego szczególnie złożonego zagadnienia. W mniejszym stopniu uwaga ta dotyczy nauk pozaprawnych, zwłaszcza socjologii, ekonomii czy polityki zatrudnienia. Z tej perspektywy badania nad bezrobociem zaowocowały stosunkowo licznymi opracowaniami, w tym również monograficznymi. Zdecydowanie niewystarczający jest natomiast stan wiedzy o bezrobociu i jego uwarunkowaniach z prawnego punktu widzenia. Problematyka ta podejmowana jest rzadko, a utrzymujące się wątpliwości dotyczą często spraw fundamentalnych, jak choćby miejsca prawnej regulacji bezrobocia w systemie prawa. Niniejsza monografia stanowi próbę wypełnienia tej dostrzegalnej luki.

Książka składa się z czterech zasadniczych części. W pierwszym rozdziale przedstawiona została ogólna charakterystyka zjawiska bezrobocia jako istotnego problemu społeczno-gospodarczego. Mając na uwadze, że bezrobocie od dawna przyciąga uwagę teoretyków ekonomii, którzy dążą do pełnego wyjaśnienia tego zjawiska, w rozdziale tym podjęta została próba zrozumienia jego istoty, form przejawiania się, a przede wszystkim przyczyn powstawania – zarówno na świecie, jak i w Polsce. W celu wskazania zróżnicowanego charakteru bezrobocia, a także dla potwierdzenia tezy, że bezrobocie nie dotyczy w jednakowym stopniu wszystkich grup społecznych, w części tej zostały przedstawione dane statystyczne zarówno o charakterze ogólnym, jak i bardziej szczegółowe – odwołujące się do cech społeczno-demograficznych, pozwalające stwierdzić, które kategorie osób są najbardziej zagrożone ryzykiem bezrobocia. Dla stwierdzenia, czy polskie bezrobocie ma jakiś szczególny charakter, dokonana została także analiza cech polskiego bezrobocia na tle wybranych krajów Unii Europejskiej.

Rozdział drugi został poświęcony określeniu roli prawa w przeciwdziałaniu bezrobociu, które, mimo swoich silnych konotacji ekonomicznych, posiada wyraźnie zaznaczony wymiar prawny. W tej części książki szczególna uwaga zwrócona została na zasadę prawa do pracy w kontekście walki z bezrobociem. Wyjaśnione zostało pojęcie osoby bezrobotnej. Określenie, kogo należy traktować jako bezrobotnego, przesądza o tym, jak szeroki jest krąg podmiotów, do których adresowane są wszelkiego rodzaju środki przeciwdziałania bezrobociu, a co się z tym wiąże, jakie są koszty walki z tym problemem. Zważywszy na fakt, że populacja bezrobotnych nie ma jednolitego charakteru, wyodrębnione zostały kategorie społeczne uznane przez polskiego ustawodawcę za szczególnie zagrożone brakiem pracy. Rozdział drugi zamyka klasyfikacja prawnych środków przeciwdziałania bezrobociu, w oparciu o którą w dwóch kolejnych rozdziałach zaprezentowane zostało prawne instrumentarium przeciwdziałania bezrobociu.

Według przyjętej klasyfikacji, możliwe jest wyodrębnienie dwóch zasadniczych płaszczyzn przeciwdziałania temu zjawisku. Po pierwsze będą to środki, których celem jest zapewnienie pomocy osobom bezrobotnym w poszukiwaniu zatrudnienia i dostosowywaniu się do potrzeb rynku pracy. Po drugie, płaszczyzną walki z bezrobociem będą z kolei wszelkiego rodzaju środki prawne, zachęcające pracodawców do zatrudniania bezrobotnych oraz sprzyjające ich aktywizacji zawodowej.

Zaprezentowane w książce rozważania nie zmierzają do ukazania pełnej charakterystyki statusu prawnego bezrobotnych. Zakres wywodów, zamieszczonych w kolejnych rozdziałach książki, został zdeterminowany jej tytułem. Wskazuje on na przeciwdziałanie bezrobociu, a nie na minimalizowanie jego skutków, zwłaszcza w wymiarze socjalnym. Głównym przedmiotem zainteresowania uczyniłam zatem te wszystkie przedsięwzięcia, przewidziane w przepisach prawnych, których celem jest umożliwienie bezrobotnym aktywności zawodowej.