Antonów Kamil, Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pojęcie oraz właściwości postępowań przedsądowych i ochrony cywilnosądowej

W języku prawniczym o pojęciu "spraw" można mówić w kontekście postępowania prowadzonego przed właściwym sądem lub organem administracyjnym w celu rozpatrzenia określonej sytuacji prawnej wynikającej z przepisów prawa cywilnego, karnego czy administracyjnego. W tym ujęciu dwoma nierozerwalnie powiązanymi ze sobą elementami konstrukcyjnymi każdej sprawy rozpoznawanej przed organem wymiaru sprawiedliwości lub administracji publicznej są: po pierwsze - prawa i obowiązki składające się na treść stosunku prawnomaterialnego, z jakiego dana sprawa wynika (sprawy w znaczeniu materialnoprawnym) oraz po drugie - czynności procesowe podejmowane przez wymienione organy oraz występujące przed nimi strony i inne podmioty postępowania zmierzające do rozstrzygnięcia zawisłego zagadnienia prawnego (sprawy w znaczeniu formalnym/procesowym). Wydaje się, że takie rozumienie terminu "sprawy" właściwie oddaje istotę tego pojęcia, w którym należy wyróżnić zarówno aspekt materialnoprawny (tj. podstawę żądania opartą na przepisach mających taki charakter w postępowaniu pierwszoinstancyjnym), jak i procesowy, związany z rozsądzeniem danego przypadku, czyli zrealizowaniem funkcji postępowania polegającej na objęciu (lub nie) ochroną prawa podmiotowego lub interesu prawnego po rozważeniu, czy stanowiąca przyczynę rozpoczęcia postępowania norma lub więź prawna ma zastosowanie lub rzeczywiście istnieje i może zostać urzeczywistniona w postaci wydania wiążącego rozstrzygnięcia. Skutkiem zakończonego postępowania jest zatem wykreowanie nowej sytuacji prawnej (stosunek prawny powstaje, ustaje lub ulega przekształceniu) lub utrzymanie w mocy dotychczasowego stanu prawnego (albo nie następują żadne zmiany w istniejącej więzi prawnej, albo stwierdza się nieistnienie przywoływanego stosunku prawnego).

Powyższe podejście do omawianego zagadnienia (połączenie kwestii materialnoprawnych z procesowymi) stało się również fundamentem rozważań nad sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych. O przyjętej koncepcji pracy (ujęcie kompleksowe) przesądziły założone cele badań: po pierwsze, wyjaśnienie proceduralnych przyczyn odrębności postępowań przedsądowych i ochrony cywilnosądowej, a po drugie, ukazanie specyfiki (właściwości) postępowań przedsądowych i ochrony cywilnosądowej, będącej efektem tych odrębności. Dokonanie odpowiednich ustaleń w zakreślonych granicach nie jest możliwe bez przedstawienia materialnoprawnego aspektu spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, modyfikacje bowiem ogólnych reguł procesowych są bezpośrednim skutkiem oryginalności w sferze materialnej. W konsekwencji w niniejszym opracowaniu nie chodzi o podręcznikowe omówienie wszystkich instytucji związanych ze sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych. W szczególności nie jest możliwe całościowe przedstawienie kwestii postępowania (przedsądowego i cywilnosądowego) w tych sprawach, chociażby z tego powodu, że każde z nich można ująć w odrębną i bardzo obszerną rozprawę naukową. Zazwyczaj nie będzie również miejsca na ocenę obcych (administracyjnych i cywilnych) instytucji procesowych w innych aspektach niż te, które dotyczą ich stosowania przy rozpoznawaniu socjalnych zagadnień proceduralnych.

Zgodnie z założonymi celami badań podstawowy (wyjściowy) problem naukowy sprowadza się do ustalenia materialnych podstaw spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (rozdział I). W tej dziedzinie badania zostały oparte na kryterium przedmiotowym, tj. analizie treści i charakteru stosunków prawnych. Dokonanie tej analizy jest niezbędne, ponieważ - inaczej niż w przypadku więzi cywilnoprawnej odnośnie do spraw cywilnych ze swej istoty (w znaczeniu materialnym) czy relacji administracyjnoprawnej odnośnie do spraw administracyjnych - stosunki te są podstawą zawiązania spraw przed wykonawcą zabezpieczenia społecznego (szeroko rozumianym organem rentowym) lub sądem powszechnym, które jednak nie pozostają w związku z materialnoprawnym zakresem prawa i stosunku cywilno- i administracyjnoprawnego. Innymi słowy, zdefiniowanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych wymaga odniesienia się do prawa, na gruncie którego stosunki te powstają. W tym kontekście będzie dowodzona teza, że właściwe kwalifikowanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych musi się odbywać na płaszczyźnie odrębnej gałęzi prawa, za którą należy uznać prawo zabezpieczenia społecznego. Przy czym trzeba wyraźnie zastrzec, że przedmiotowa (rozdział I pkt 2-3) i procesowa (rozdział II i III) analiza spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych została ograniczona do tej części prawa zabezpieczenia społecznego, która jest objęta cywilnosądową ochroną prawną (głównie powszechne ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie społeczne rolników oraz zaopatrzenie emerytalne żołnierzy i funkcjonariuszy).

Dalsze rozważania, podporządkowane wnioskom wynikającym z powyższych badań, będą dotyczyć procesowych właściwości spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Trzeba jednak nadmienić, że w niniejszym opracowaniu przyjąłem szersze, niż zazwyczaj, rozumienie tego pojęcia. Rozpatrywanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych nie zostało zatem ograniczone wyłącznie do etapu postępowania sądowego, lecz poprzedzone analizą procedur przedsądowych, co wydaje się uzasadnione zarówno z powodu pierwszeństwa postępowania przed organem rentowym wobec procesu sądowego, jak i z uwagi na samą regulację ogólnej procedury administracyjnej, która - podobnie jak cywilna (art. 476 § 2-3 k.p.c.) - definiuje sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 180 § 2 k.p.a.).

Przedstawienie przedsądowych postępowań w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (rozdział II) będzie zmierzać do wykazania, że mimo wielości regulacji prawnych w tym zakresie, charakteryzują się one dość jednorodną formą prawną. Chodzi tu zwłaszcza o, wspólny niemal dla wszystkich postępowań, decyzyjno-kontrolny model stosowania prawa, w ramach którego organ rentowy egzekwuje ustawowe obowiązki i ustala uprawnienia do świadczeń oraz usuwa zaistniałe na wcześniejszym etapie nieprawidłowości, tj. zmienia lub uchyla decyzje niezgodne z prawem. Udokumentowanie powyższej tezy nastąpi w wyniku przeprowadzenia wnikliwych badań nad poszczególnymi (rozproszonymi w różnych aktach prawnych) postępowaniami przedsądowymi, co pozwoli także zająć stanowisko, czy - uwzględniając nawet pewien zakres odrębności między tymi procedurami - istnieją warunki do ich skodyfikowania.

W obszarze postępowania sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (rozdział III) rozważania zostaną skoncentrowane na właściwościach cywilnosądowej ochrony prawnej, czyli ocenie ukształtowania pozycji procesowej strony odwołującej się od decyzji organu rentowego w sądowej procedurze odwoławczej, mającej na celu dochodzenie uprawnień socjalnych lub kwestionowanie obowiązków nałożonych na etapie przedsądowym. Wynikające stąd ustalenia pozwolą na dokonanie oceny, czy ochrona sądowa w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych została ukształtowana prawidłowo, zważywszy na miejsce tego typu spraw w strukturze procedury cywilnej (wraz ze sprawami z zakresu prawa pracy) i szczególny (odwoławczy) charakter tego postępowania.

Na koniec chciałbym jeszcze raz powtórzyć, że w ramach przyjętej koncepcji pracy podstawowym celem badań nad sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych jest ustalenie kryterium, na podstawie którego sprawy te są wyodrębnione, ukazanie wynikających stąd właściwości postępowań oraz dokonanie oceny, czy obowiązujące konstrukcje proceduralne należycie zabezpieczają realizację stosunków prawnomaterialnych. Ze względu na rozległość poruszanej tu problematyki niezbędne było zminimalizowanie wątków historycznych, skoncentrowanie uwagi na sprawach z zakresu podlegania ubezpieczeniom i opłacania składek (ubezpieczenia powszechne i rolnicze), emerytur i rent (powszechne ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników, zaopatrzenie emerytalne żołnierzy i funkcjonariuszy) oraz, w odniesieniu do procedury cywilnosądowej, skupienie się na postępowaniu pierwszoinstancyjnym (odwoławczym). Nie oznacza to całkowitej rezygnacji z poruszania innych kwestii (np. spraw zasiłkowych i o świadczenia odszkodowawcze czy też reguł postępowania apelacyjnego), jednakże odwołanie się do nich będzie wybiórcze, tzn. w sytuacjach uzasadnionych wpływem występujących tam regulacji prawnych na ukształtowanie swoistości spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przedmiot rozważań został więc ograniczony do tych zagadnień prawnych (procesowych), z analizy których wynikają wnioski niezbędne dla sformułowania twierdzeń ściśle związanych z rozwiązywanymi problemami (celami) badawczymi.

***

Chciałbym podziękować Panu prof. dr. hab. Walerianowi Sanetrze za sporządzenie recenzji wydawniczej i cenne uwagi, które wpłynęły na ostateczną wersję książki. Za sformułowanie wskazówek co do konstrukcji i treści pracy dziękuję również pracownikom i doktorantom Zakładu Prawa Pracy Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, z którymi miałem okazję wymieniać poglądy na zebraniach naukowych tegoż Zakładu. Winny też jestem podziękowania koledze Bartoszowi Suchackiemu, z którym niejednokrotnie prowadziłem ożywione dyskusje nad szczegółowymi zagadnieniami badawczymi.