Cherka Maksymilian, Grecki Wojciech, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym

Kwestie związane z zapewnieniem sobie siedziby, wybudowaniem domu, posiadaniem miejsca zamieszkania są jednymi z najdonioślejszych społecznie problemów, zarówno w wymiarze ogólnym, jak i jednostkowym. Towarzyszą one człowiekowi w zasadzie od zarania cywilizacji. Jak każda niemal dziedzina ludzkiej aktywności, również dążenie do posiadania siedziby stało się przedmiotem regulacji prawnych, wyznaczających zorganizowane ramy dla takiej działalności. Regulacje te nazwać można generalnie „prawem budowlanym”, jednak termin ten nie jest jednoznaczny.

Można przez niego rozumieć pewien zbiór aktów prawnych normujących problematykę procesu inwestycyjno-budowlanego, czyli pewnego ciągu działań zmierzających do realizacji oraz oddania do użytku danego zamierzenia budowlanego. W tym znaczeniu mamy do czynienia z prawem budowlanym sensu largo.

Powyższe pojęcie rozpatrywane może być też wyłącznie w odniesieniu do tekstu ustawy o tym samym tytule, jako podstawowego aktu normatywnego w dziedzinie budownictwa. Ustawa – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) reguluje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Wraz z szeregiem aktów wykonawczych ustawa ta należy do prawa budowlanego sensu stricto i właśnie taki sposób ujęcia stanowić będzie podstawę dla rozważań zawartych w niniejszej pracy.

Prawo budowlane stanowi przy tym przykład prawa o charakterze reglamentacyjnym. W literaturze przedmiotu pojęcie reglamentacji było naświetlane z różnych punktów widzenia, choć najczęściej kategorię tę odnoszono do stosunków społeczno-gospodarczych . Unikając mnożenia stanowisk doktrynalnych, można przyjąć za J. Grabowskim, że „istota działalności reglamentacyjnej państwa polega, najogólniej rzecz biorąc, na ustalaniu norm prawnych i warunków wykonywania praw podmiotowych, przyznawanych różnym kategoriom podmiotów (...) na podstawie generalnych norm ustawowych, oraz że wyraża się ona w możliwości podjęcia w konkretnych, prawem określonych przypadkach, doraźnej ingerencji w sferę prawnie zastrzeżonej samodzielności jednostek (...), a więc poza istniejącymi układami prawnej zależności o charakterze organizacyjnym lub funkcjonalnym” . W możliwie szerokim znaczeniu pojęcie „reglamentacji” będzie zatem oznaczać ograniczenie na podstawie przepisów prawa pewnej działalności poprzez ustalenie zasad i warunków (wymogów, obowiązków) jej prowadzenia, w tym w drodze wydawania przez organy administracji nakazów lub zakazów określonego zachowania.

Powyższe oznacza, że przepisy prawa budowlanego umożliwiają władczą ingerencję organów administracji publicznej w sferę statusu prawnego jednostki, a więc w jej prawa, wolności czy obowiązki w zakresie procesu inwestycyjno-budowlanego. Takie działanie państwa usprawiedliwiane jest koniecznością ochrony interesu publicznego oraz zapewnienia ładu i porządku w budownictwie (w tym ochrony takich podstawowych wartości, jak życie i zdrowie). Jak podnosi T.B. Babiel, „tak jak całość prawa pozytywnego, prawo budowlane statuuje przecież – w dającej się wyodrębnić sferze stosunków społecznych – określony system wartości oraz ustanawia regulujący tę dziedzinę zbiór zachowań powinnych. Państwo, poprzez swoje organy stanowiące permanentnie kształtuje ten system i stawiając na jego straży odpowiednie sankcje tworzy prawo adekwatne do aktualnych potrzeb. Tak pojmowane, osadzone w całym systemie, prawo budowlane jest więc ważną składową umowy społecznej tworzącej państwo; umowy, której naruszenie musi wiązać się z określoną reakcją jej stron” .

Daleko idący zakres regulacji prawa budowlanego (przede wszystkim „głębokość” ingerencji prawnej w sferę praw podmiotowych inwestorów) z jednej strony, a z drugiej ich przekonanie, mające swe źródło w prawie własności, że mogą zabudować nieruchomość, do której przysługuje im tytuł prawny, wedle swojej woli (bez ingerencji podmiotów zewnętrznych) sprawia, że bardzo często inwestycje budowlane realizowane są z naruszeniem podstawowych zasad wynikających z obowiązujących przepisów, a więc w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Zjawisko to niewątpliwie jest oceniane przez ustawodawcę jako zagrożenie dla interesu publicznego i złamanie tej „niepisanej umowy”, gdyż samowola w swojej istocie zawsze narusza normy prawa budowlanego. Z tego powodu, jako działanie naganne, wymagające podjęcia środków prawnych mających na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem, jest ona zwalczana.

Z powyższych względów celem niniejszego opracowania jest kompleksowe przedstawienie instytucji samowoli budowlanej, unormowanej przepisami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Problematyka ta jest niezwykle interesująca, gdyż dotyka nie tylko zagadnień stricte prawniczych, ale trzeba ją również pokazać w szerszym kontekście. Przegląd metod walki z samowolą na przestrzeni lat pokazuje, że charakter środków walki z samowolą znajduje się w silnej korelacji z systemem polityczno-społecznym państwa, a jednocześnie bardzo silnie oddziałuje na praktykę procesu inwestycyjno-budowlanego.

Podjęcie jakichkolwiek szczegółowych rozważań rodzi potrzebę przyjrzenia się istocie samowoli budowlanej. Wymaga to przedstawienia jej jako pewnego zjawiska społecznego oraz prezentacji zagadnienia na tle i w zestawieniu z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz wynikającą z niej zasadą wolności budowlanej. Konieczna jest również analiza poszczególnych elementów składających się na analizowane pojęcie – w ujęciu przedmiotowym oraz podmiotowym, a także pochylenie się nad problemami definicyjnymi związanymi z terminem „samowola budowlana”. Wszystkie powyższe kwestie są przedmiotem rozważań w Rozdziale I.

Rozdział II poświęcony jest przeglądowi dotychczasowych rozwiązań prawnych, przede wszystkim na poziomie ustawowym, w sferze prawa budowlanego, przeprowadzonemu pod kątem unormowań dotyczących bezpośrednio problemu samowoli budowlanej. W celu zachowania jasności wywodu dokonano przy tym podziału analizowanego zakresu czasowego na trzy podokresy. Zastosowanym kryterium zróżnicowania były przeobrażenia uwarunkowań historycznych oraz zmiany ustroju społeczno-gospodarczego.

W Rozdziale III skupiono się na problematyce powstawania samowoli budowlanej, co pozwoliło na wyodrębnienie poszczególnych jej rodzajów. Zasygnalizowano również istotę konsekwencji prawnych spowodowanych takim sposobem naruszenia przepisów prawa budowlanego.

Rozdział IV oparty jest na klasyfikacji przedstawionej w rozdziale poprzednim i zawiera charakterystykę postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do każdego z przypadków samowoli. Wypunktowane zostały podobieństwa i różnice proceduralne, jak również kolejne, następujące po sobie elementy procedury.

Ostatnia część pracy, Rozdział V, koncentruje się na problematyce nakazu rozbiórki, orzekanym jako skutek braku legalizacji samowoli budowlanej. Opisano w nim charakter i treść decyzji o nakazie rozbiórki. Dodatkowo ukazane zostały kwestie związane z nakazem rozbiórki w części oraz z wykonaniem rozbiórki w drodze administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

Ścisła współzależność norm prawa materialnego oraz prawa procesowego w analizowanej dziedzinie spowodowała, że konieczne okazało się omówienie w niektórych sytuacjach również tych ostatnich aspektów, zwłaszcza że stanowią one regulacje szczególne w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, np. poprzez przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot administrowany . Jednakże z uwagi na rygory dotyczące spójności publikacji oraz niewykraczania poza jej ramy, przedstawienie tych kwestii ma raczej charakter ogólny.

Literatura poświęcona zagadnieniu samowoli budowlanej jest niestety w Polsce dość uboga. Do momentu ukończenia niniejszej pracy nie ukazała się na rynku żadna pozycja o charakterze monograficznym, która obszernie i kompleksowo analizowałaby tę tematykę. W tej sytuacji cenne w trakcie pisania pracy okazały się pozycje o bardziej przekrojowym charakterze, których treść poruszała również i zjawisko samowoli. Bardzo przydatne okazywały się uwagi zawarte w poszczególnych komentarzach do ustawy – Prawo budowlane. Korzystano także z artykułów z czasopism fachowych oraz z prasy.

Ogromnie pomocne było orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, których roli w wyjaśnianiu i interpretowaniu częstokroć niejasnych przepisów prawa nie da się przecenić. W tym miejscu należy zaznaczyć, że choć wiele wyroków przytaczanych w tej pracy zapadło pod rządami przepisów w brzmieniu poprzednio obowiązującym, to jednak dobierane były one z zastosowaniem kryterium aktualności również w obecnym stanie prawnym.