Ostrowska Anna, Samorządowe prawo dotacyjne. Dotacje jako wydatki jednostek samorządu terytorialnego

We współczesnym systemie finansów publicznych dotacje są instrumentem wydatkowym powszechnie wykorzystywanym przez władzę publiczną w celu finansowania lub współfinansowania określonych podmiotów lub zadań. Jako takie stały się narzędziem redystrybucji nie tylko środków budżetu Unii Europejskiej, ale również środków budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z pewnością dotacyjna metoda redystrybuowania środków europejskich (oparta na programach i projektach) miała istotny wpływ na jej obecne rozpowszechnienie się w procesie wydatkowania publicznych środków krajowych, chociaż znamienny jest fakt, iż dotacja budżetowa stosowana była już w poprzednich epokach (w 1986 r. dotacje stanowiły 37,5% całości wydatków budżetu państwa) . Wprawdzie dzisiejszy charakter polskich dotacji budżetowych uległ radykalnej przemianie podmiotowej, przedmiotowej i proceduralnej, podążającej w kierunku zleceniowo-nabywczym i cywilistycznym, jednak należy mieć na uwadze fakt, iż jest to narzędzie finansowe stosowane przez organy władzy i z tego też powodu z pewnością nigdy tej władczej cechy się nie wyzbędzie.

Pomimo występowania dotacji we wcześniejszych epokach, zauważalne jest, że w ostatnich latach w ustawach materialnych, a także w ustawach regulujących gospodarkę finansową państwa, samorządów terytorialnych i innych podmiotów sektora finansów publicznych systematycznie zaczęły się pojawiać, a następnie uszczegóławiać liczne przepisy dotyczące udzielania dotacji ze środków publicznych. Przyrost tych przepisów wydaje się następować w sposób niekontrolowany, co wynika głównie z faktu nieprzyjęcia przez ustawodawcę po pierwsze – określonej koncepcji pojęciowej i strukturalnej dotacji, po drugie – określonych standardów dotowania podmiotów zewnętrznych (nienależących do SFP) i podmiotów wewnętrznych (należących do SFP), a także po trzecie – z braku wyraźnego wyodrębnienia zasad dotowania z budżetu państwa od zasad dotowania z budżetów j.s.t. Wprawdzie obecna ustawa o finansach publicznych (w stosunku do poprzedniej) wprowadziła szereg nowych, pojedynczych regulacji definicyjnych i proceduralnych dotyczących dotacji udzielanych ze środków publicznych, to jednak przyrost takich regulacji w innych ustawach oraz fakt powszechnego stosowania dotacji również wewnątrz sektora finansów publicznych spowodowały, iż system publicznego prawa dotacyjnego stał się systemem przepisów niespójnych, niejednoznacznych i rozproszonych. Jest to stan niewskazany i niesprzyjający bezpieczeństwu i transparentności wydatkowania środków publicznych. Jest to także stan, który w przypadku „rozważnych” samorządów istotnie ogranicza możliwość wykorzystywania dotacji w prowadzeniu polityki rozwoju lokalnego, zaś z drugiej strony – w przypadku samorządów przywiązujących mniejszą wagę do bezwzględnego stosowania zasady legalizmu – istotnie zwiększa lokalną swobodę wydatkową.

Ponadto zdywersyfikowany system samorządowego prawa dotacyjnego, nieposiadający swych generalnych standardów w zakresie relacji między dotującym a dotowanym (standardów stosunku dotacyjnego) zmniejsza poziom zaufania obywateli do państwa i jego prawa. Podobne niewłaściwe relacje zaobserwować można między państwem a samorządem, co do których doktryna zawsze postulowała „jak największą obiektywizację kryteriów ustalania i podziału dotacji i eliminowanie różnych mechanizmów uznaniowych” . Obecne przepisy publicznego prawa dotacyjnego państwa i samorządu terytorialnego wyraźnie uwidaczniają problem nienadążania ustawodawcy za zwiększającym się komplikowaniem stosunków społecznych i gospodarczych, co prowadzi do atrofii sfery normatywnej tych przepisów . W obszarze samorządowego dotowania (udzielania samorządowych dotacji) przykładem szczególnym w tym zakresie jest niezwykle rozbudowany i skomplikowany proces udzielania dotacji oświatowych .

Wyjątkowe miejsce jednostek samorządu terytorialnego w systemie organów władzy publicznej (jako organów realizujących istotną część zadań publicznych) sprawia, iż obecnie zasadniczymi zagadnieniami finansów samorządowych (niemającymi jak dotychczas tak problematycznego wymiaru) stają się relacje dotacyjne między państwem a samorządem oraz granice swobody dotacyjnej organów j.s.t., których nieobecność można uznać za pierwotną przyczynę zakłócania stosunku prawnego między j.s.t. a beneficjentami dotacji. W doktrynie podkreśla się, że „jakość stanowionego w naszym kraju prawa pogarsza się z roku na rok” , natomiast „zły poziom legislacyjny” prawa finansowego stanowi istotną barierę prawną w dziele naprawy finansów publicznych . Wskazuje się także, iż istotnym wyzwaniem dla nauki finansów publicznych jest „stworzenie modelu stosunków prawno-dotacyjnych i określenie jego niezbywalnych cech. W dobie, gdy powszechne staje się finansowanie w trybie dotacyjnym różnego rodzaju zadań publicznych (w tym także ze środków unijnych), badania nad relacjami między udzielającym a przyjmującym dotacje mają priorytetowy charakter” .

Samorządowe dotowanie (udzielanie dotacji z budżetów j.s.t.) stało się w Polsce zjawiskiem znamiennym i systematycznie wzrastającym. Bezsprzecznie obok dotacji z funduszy europejskich to właśnie prawo pożytku publicznego i rozwój organizacji pozarządowych zapoczątkowały ekspansję metody dotacyjnej w systemie państwowego i samorządowego wydatkowania. Pomimo jednak stworzenia dobrego wzorca procedury udzielania dotacji na zadania zlecane podmiotom niepublicznym, ustalonego w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, rozwój powyższy doprowadził do ustanowienia przez ustawodawcę różnych mechanizmów i tytułów dotowania w zależności od rodzaju zadań publicznych. O ile różnorodność kwestii materialnych, czyli tzw. materialnego instrumentarium dotacji (tj. kategorii beneficjentów dotacji, określenia dotowanych zadań i celów, mierników wysokości dotacji, rodzajów wydatków finansowanych z dotacji) oraz różnorodność niektórych kwestii proceduralnych (tj. formy prawnej udzielenia dotacji) można by uznać za dopuszczalne, to już różnorodność podstawowych gwarancji i obowiązków stron stosunku dotacyjnego i jego charakteru jest trudna do zaakceptowania i jako taka nie służy bezpieczeństwu wydatkowania środków publicznych i pewności działania zarówno dotujących, jak beneficjentów dotacji.

Utrzymywanie powyższego stanu prawnego nie jest wskazane ze względu na istotną rolę dotacji budżetowych. Po podatkach to właśnie udzielane ze środków publicznych dotacje są instrumentem budżetowym posiadającym zdolność bezpośredniego kształtowania rozwoju społeczno-gospodarczego oraz działań podmiotów z otoczenia organów władzy publicznej. Taką też rolę odgrywają dotacje udzielane z budżetów j.s.t., wśród których wprawdzie dominującą rolę pełnią dotacje podmiotowe udzielane publicznym i niepublicznym jednostkom systemu oświaty oraz samorządowym instytucjom kultury, ale prawie połowę stanowią dotacje celowe zlecające realizację zadań publicznych innym podmiotom (organizacjom pozarządowym, klubom sportowym, podmiotom leczniczym, warsztatom terapii zajęciowej, niepublicznym jednostkom pomocy społecznej, właścicielom zabytków). Ponadto metoda dotacyjna stała się podstawą współpracy i wzajemnej pomocy udzielanej między j.s.t. i można nawet wygłosić tezę, że bez sprawnego instrumentu tzw. dotacji międzysamorządowej powyższa współpraca w zakresie realizacji zadań lokalnych nie przybrałaby tak dynamicznego tempa.

Należy przyznać, iż zjawisko samorządowego dotowania przyjętego w Polsce, jako zjawisko niezwykle oryginalne w sferze europejskiej samorządowości, można by uznać za łączące imperium i dominium swoiste rozwiązanie pośrednie, które – pod warunkiem prawidłowego usystematyzowania – mogłoby się stać polską metodą samorządowej współpracy z podmiotami publicznymi i niepublicznymi. Bezsprzecznie dotacje udzielane z budżetów j.s.t. podmiotom nienależącym do sektora finansów publicznych są wyrazem niejako kolejnego stadium decentralizacji finansów publicznych, która jest jednym z filarów każdego demokratycznego państwa. Ponadto w ośmiu obszarach „zadaniowych” samorządowe dotowanie odbywa się także na podstawie podejmowanych przez organy stanowiące j.s.t. tzw. dotacyjnych uchwał trybowych (będących aktami prawa miejscowego) , które w istocie odzwierciedlają także decentralizację władzy legislacyjnej. Decentralizacja ta doprowadziła jednak do różnorodności powyższych uchwał trybowych, co stało się nie do zaakceptowania, szczególnie w przypadku uchwał regulujących tryb udzielania dotacji oświatowych. To zróżnicowanie treści uchwał trybowych w sprawach dotacyjnych wywołuje z jednej strony przeświadczenie o zaistnieniu pozytywnego zjawiska zwiększania się samodzielności i autonomii legislacyjnej polskich samorządów, lecz z drugiej strony powoduje też konieczność zadania pytania, czy w kraju unitarnym, jakim jest Polska, podobne zróżnicowanie aktów prawa miejscowego w sprawach dotacyjnych jest dopuszczalne, w tym w szczególności w odniesieniu do obligatoryjnych zadań własnych j.s.t., takich jak oświata i wychowanie?

Pomimo nadzoru regionalnych izb obrachunkowych czuwających nad legalnością powyższych aktów oraz kontroli sądów administracyjnych w tym zakresie, zróżnicowanie miejscowego prawa dotacyjnego postępuje, a także obniża się jego jakość legislacyjna. Poniekąd wynika to z niejednokrotnie bardzo ogólnie sformułowanych upoważnień ustawowych (delegacji) do wydania tych aktów, co prowadzi do braku odpowiedniego i skutecznego wzorca nadzoru i kontroli w tym zakresie.

Formułowaniu w niniejszej rozprawie postulatów i wniosków wobec systemu samorządowego dotowania stale towarzyszył więc podjęty już przez doktrynę prawa administracyjnego i prawa finansowego dylemat granic samodzielności wydatkowej i legislacyjnej j.s.t. Analiza samorządowego prawa dotacyjnego wydaje się być najlepszym wyznacznikiem w rozstrzyganiu tego dylematu, przy czym charakter tego prawa powoduje, iż analizy tej nie można ograniczyć wyłącznie do „wewnętrznych” spraw gospodarki budżetowej j.s.t., lecz uwzględnić należy również sferę relacji między dotującym a dotowanym. Oznacza to więc przede wszystkim badania nad charakterem stosunku prawno-dotacyjnego, odpowiedzialności prawno-dotacyjnej i coraz powszechniej stosowanej umowy o dotację.

Właśnie ze względu na wyżej wskazany wielowymiarowy charakter tego dotowania, normy i procedury dotacyjne powinny ulec standaryzacji, stać się bardziej przejrzyste i skuteczne. Można nawet zaryzykować stwierdzenie, że konieczność usystematyzowania stosunków dotacyjnych na szczeblu samorządowym leży w interesie nie tylko beneficjentów dotacji, ale także w interesie samych samorządów. Pomimo dość silnej pozycji samorządu terytorialnego w Polsce, występujące obecnie liczne wątpliwości dotyczące lokalnego dotowania, coraz częściej rozstrzygane przez organy wymiaru sprawiedliwości, mogą bowiem wywołać dyskusję o zdolności kompetencyjnej polskich samorządów w zakresie udzielania dotacji (w szczególności oświatowych) i tym samym – być może – konieczności profesjonalizacji (agencjonalizacji) tej sfery dokonanej odgórnie przez władzę centralną, tak jak to się stało w Wielkiej Brytanii w latach 80. XX w. Będąc zwolennikiem kontynuowania polskiego modelu samorządowości, nie zaś naśladowania np. brytyjskiego modelu quangos, w niniejszej rozprawie podejmuję próbę oceny obecnie obserwowanego systemu lokalnego dotowania, jego usystematyzowania oraz sformułowania wobec niego wniosków de lege ferenda.

Wspomniana wyżej postępująca rozbudowa i komplikacja systemu dotacji udzielanych z budżetów j.s.t. spowodowała pojawienie się na rynku wydawniczym szeregu publikacji książkowych omawiających poszczególne rodzaje tych dotacji. Doceniając fakt ich wydania, należy jednak wskazać, iż mają one przede wszystkim wartość szkoleniowo-instruktażową oraz zawierają niewiele wniosków o charakterze dogmatycznym, prakseologicznym i systemowym. Uwzględniając powyższe, opracowanie niniejszej publikacji było jak najbardziej wskazane i uzasadnione. Uzupełniająco należy wspomnieć, iż w doktrynie prawno-finansowej istnieje wypracowana już teoria dotacji budżetowej i teoria wydatków publicznych na rzecz osób trzecich . Pomimo iż analizy tych teorii odnoszą się głównie do sfery dotacji udzielanych z budżetu państwa, monografie je opisujące okazały się niezwykle przydatne w wykreowaniu teorii dotacji samorządowej przedstawionej w niniejszej rozprawie. Zaskakujący był fakt odnalezienia w tych monografiach potwierdzenia spostrzeżenia, iż dotacja wykazuje swoiste (odwrotne) podobieństwo do podatku. W świetle rozbudowy przepisów obecnej ustawy o finansach publicznych dotyczących zwrotów dotacji, a także wprowadzenia w niej nowej konstrukcji niepodatkowych należności budżetowych, do których te zwroty zostały zaliczone, poglądy autorek cytowanych monografii o pośrednim podobieństwie dotacji do podatku okazały się ponadczasowe.

Obszar badawczy pracy obejmuje dotacje celowe, podmiotowe i przedmiotowe udzielane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, których źródłem finansowania są przede wszystkim dochody własne samorządów oraz część oświatowa subwencji ogólnej (w przypadku tzw. dotacji oświatowych). Systemowy charakter niniejszej publikacji powoduje, iż przeprowadzona w niej analiza prawno-finansowa w niektórych jej fragmentach odwołuje się np. do sfery stosunków dotacyjnych między państwem a samorządem terytorialnym (czyli dotacji otrzymywanych przez j.s.t. z budżetu państwa), a także do teorii poszczególnych instytucji prawnych (odpowiedzialności prawnej, stosunku prawnego, umowy). Nieuniknione było również rozpatrzenie skali dotacji udzielanych w ramach projektów i programów finansowanych z udziałem środków UE, gdyż te są istotną częścią aktywności dotacyjnej samorządu województwa.

Podstawowy problembadawczy, jaki należy sformułować w odniesieniu do wskazanej tematyki rozważań, można sprowadzić do następujących pytań: w jakim zakresie aktualny system ustawowych i miejscowych przepisów dotacyjnych stosowanych i stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego (ukształtowany jako tzw. samorządowe prawo dotacyjne) jest konstrukcyjnie spójny i poprawny oraz jakie działania mogą przyczynić się do poprawy stanu prawnego w tym obszarze.

U podstaw wyżej sformułowanego problemu badawczego, a także postawionej w dalszej kolejności hipotezy badawczej legły następujące założenia (stwierdzenia):

Ewolucja przepisów ustawowych i miejscowych w zakresie udzielania dotacji z budżetów polskich j.s.t. wykazała wyodrębnianie się nowej gałęzi prawa finansowego – samorządowego prawa dotacyjnego, jednakże obowiązujący w tym zakresie aktualny system przepisów ustawowych ujawnia zbyt wiele luk i wątpliwości interpretacyjnych, przez co dezorganizuje system dotowania samorządowego, kreuje zbyt szeroką swobodę dotacyjną organów j.s.t., a także negatywnie wpływa na jakość miejscowego prawa dotacyjnego. Samorządowe prawo dotacyjne jest prawem rozdrobnionym, nieposiadającym generalnych zasad, przez co nie zapewnia odpowiedniej ochrony publicznym zasobom finansowym przed ich dowolnym wydatkowaniem oraz negatywnie wpływa na współpracę samorządów terytorialnych z podmiotami spoza sektora finansów publicznych, a także z podmiotami należącymi tego sektora, w tym na tzw. współpracę międzysamorządową.

W celu rozwiązania powyższego problemu badawczego oraz zweryfikowania wyżej sformułowanych stwierdzeń przyjęto następującą hipotezę, która z definicji jest domysłem naukowym i przypuszczalną odpowiedzią na postawiony problem badawczy: wprowadzenie ustawowych zasad ogólnych udzielania dotacji z budżetów j.s.t. (ujętych w odrębnym rozdziale ustawy o finansach publicznych lub w odrębnej ustawie o charakterze ordynacji dotacyjnej) pozwoli na stworzenie spójnego systemu samorządowego prawa dotacyjnego oraz na określenie granic samorządowej samodzielności wydatkowej w tym zakresie.

Zarówno konstrukcja pracy, jak i zastosowana metodologia badań są konsekwencją wyrażonego wyżej problemu badawczego oraz przyjętej hipotezy badawczej. W celu wykreowania zasad ogólnych samorządowego prawa dotacyjnego (zaproponowania wniosków de lege ferenda) należało dokonać analizy teoretyczno-prawnej, praktycznej oraz empirycznej podstawowych konstrukcji i instrumentów tego prawa. Zostały one zbadane w kolejnych rozdziałach pracy w świetle dogmatyki prawa, praktyki stosowania poszczególnych regulacji z wykorzystaniem orzecznictwa oraz badań empirycznych i liczbowych.

W przeprowadzonych analizach i badaniach obok metody formalno-dogmatycznej zastosowano przede wszystkim metodę indukcyjną. W świetle wielości przepisów dotacyjnych oraz ogromnego orzecznictwa nadzorczego i sądowego w sprawach dotacyjnych zastosowanie w pracy rozumowania indukcyjnego było nieuniknione. Treści aktów normatywnych regulujących sferę samorządowego dotowania zanalizowane zostały w niniejszej pracy również w kontekście całego systemu prawnego samorządu terytorialnego, w tym jego podstaw ustrojowych (np. jego zadań własnych obligatoryjnych i fakultatywnych), a także w odniesieniu do rozwiązań zagranicznych, w tym głównie na przykładzie systemu obowiązującego w Wielkiej Brytanii. W systemie samorządu terytorialnego Zjednoczonego Królestwa dotacje (grants) stosowane są przede wszystkim w odniesieniu do transferów z budżetu państwa na rzecz budżetów lokalnych i nie występuje tam adekwatne do polskiego zjawisko samorządowego dotowania. Pomimo znacznego instytucjonalnego rozproszenia realizacji zadań lokalnych, określanych jako sieć local quangos, brytyjskie samorządy stosują w tym celu głównie cywilistyczną metodę dokonywania wydatków (payments for services and agencies), nie zaś dotacje. Dlatego też system wydatków samorządów terytorialnych w Wielkiej Brytanii okazał się interesującym obszarem porównawczym dla systemu dotacji udzielanych przez samorządy terytorialne w Polsce.

Nieuniknione było również rozpatrywanie samorządowego prawa dotacyjnego w kategoriach aksjologicznych, czyli odniesienia go do podstawowych wartości samorządu terytorialnego i teorii finansów publicznych. Niektóre aspekty obranej tematyki badawczej wymagały odwoływania się do relacji dotacyjnych między państwem a j.s.t., a także do kwestii opodatkowania dotacji, która posiada już swą literaturę oraz jest niejako odrębnym zagadnieniem prawa podatkowego . Ponadto w celu uzyskania potwierdzenia lub zaprzeczenia przyjętej hipotezy badawczej analizę należało poszerzyć o badania empiryczne, które polegały na przeprowadzeniu badań sondażowych wśród skarbników jednostek samorządu terytorialnego województwa podlaskiego (jako osób uczestniczących w stosowaniu i stanowieniu samorządowego prawa dotacyjnego). Badania ankietowe osobiście przeprowadzone przez autorkę wśród skarbników j.s.t. województwa podlaskiego podczas szkolenia na temat uchwał w sprawie trybu udzielania dotacji oświatowych ukazały niezwykle cenny obraz postrzegania i oceny regulacji samorządowego prawa dotacyjnego przez skarbników podlaskich gmin, powiatów i miast na prawach powiatu. Wyniki powyższego badania ankietowego, które zaprzeczały lub potwierdzały wnioski z przeprowadzonej analizy teoretyczno-prawnej, przyczyniły się do sformułowania właściwych i pożądanych wniosków de lege ferenda. Przybrały one kształt propozycji nowych przepisów ustawy o finansach publicznych ujętych w jej odrębnym rozdziale.

Bezpośrednim wyrazem stosowania (praktykowania) samorządowego prawa dotacyjnego są wielkości kwotowe dotacji udzielanych z budżetów j.s.t. wszystkich stopni, stąd też w pracy uzasadnione było wykorzystanie metody statystyczno-liczbowej. Badania liczbowe i kwotowe przeprowadzone w zakresie wydatków dotacyjnych podlaskich gmin, powiatów i miast na prawach powiatu oraz samorządu województwa podlaskiego wykonanych w latach 2015–2016 pozwoliły na zbadanie realnej struktury samorządowego dotowania. Badania te mają charakter unikalny, gdyż oficjalna sprawozdawczość ogólnokrajowa z wykonania wydatków budżetów j.s.t. takiej struktury nie prezentuje. Ponadto uwzględniając fakt, iż istotną częścią samorządowego prawa dotacyjnego są akty prawa miejscowego, którymi w badanym obszarze są tzw. dotacyjne uchwały trybowe, należało także przeprowadzić analizę tych aktów w świetle teorii prawa miejscowego, orzecznictwa kolegiów regionalnych izb obrachunkowych i sadów administracyjnych oraz w świetle wspomnianych wyżej badań ankietowych.

Pragmatyczne i prakseologiczne podejście do badań naukowych nakazywało nadać sformułowanym w pracy wnioskom i postulatom de lege ferenda konstrukcję propozycji w zakresie nowych przepisów ustanawiających zasady ogólne samorządowego prawa dotacyjnego, które w założeniu mają przyczynić się do rozwiązania problemu niespójności i niepoprawności obecnie obowiązujących przepisów tego prawa. Stan prawny przepisów przywoływanych w pracy datowany jest na 1.01.2018 r.