Dolnicki Bogdan (red.), Tarno Jan Paweł (red.), Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji

Letnie Warsztaty Doktoranckie są spotkaniami roboczymi doktorantów wyłonionych w drodze postępowania kwalifikacyjnego, które odbywają się pod opieką naukową samodzielnych pracowników nauki prawa i pod patronatem sądów administracyjnych. Są one także platformą współpracy pomiędzy środowiskiem uniwersyteckim a prywatnymi uczelniami wyższymi, kształcącymi na kierunkach prawo i administracja. Celami warsztatów są w szczególności: pomoc w opanowaniu warsztatu naukowego, integracja środowiska doktorantów, wspieranie i propagowanie działalności naukowej i kulturalnej doktorantów, a także ukazanie doktorantom możliwości, jakie daje praca na prywatnych uczelniach.

Tematyka corocznych Letnich Warsztatów Doktoranckich dotyczy w szczególności sądowej kontroli administracji, jest ona jednak formułowana w różnych ujęciach. Z jednej strony pozwala to na bliższe przyjrzenie się i podjęcie analizy poszczególnych zagadnień wiążących się z funkcjonowaniem administracji publicznej. Z drugiej zaś, ułatwia wyjście poza ramy prawa administracyjnego, co umożliwia wzięcie udziału w warsztatach szerszej grupie doktorantów, także tym, którzy przedmiotem swoich zainteresowań naukowych uczynili inne gałęzie prawa.

Tematem V Letnich Warsztatów Doktoranckich Katowice 2011, które odbyły się w Wiśle w dniach od 29 czerwca do 1 lipca 2011 r., był samorząd terytorialny w kontekście orzecznictwa sądów administracyjnych. Niniejsza publikacja stanowi wynik pracy doktorantów, reprezentujących dziewięć polskich szkół wyższych, nad regulacją prawną dotyczącą zadań, organizacji i funkcjonowania samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, prowadzonej pod opieką naukową Jury Warsztatów w składzie: prof. dr hab. Jerzy Posłuszny – WSPiA Przemyśl–Rzeszów (Przewodniczący Jury), prof. dr hab. Bogdan Dolnicki – UŚ (Wiceprzewodniczący Jury), prof. dr hab. Jan Paweł Tarno – UŁ (Wiceprzewodniczący Jury), profesorowie: Tomasz Bąkowski (UG), Zbigniew Czarnik (WSPiA Przemyśl–Rzeszów), Irena Lipowicz (UKSW), Andrzej Matan (UŚ), Czesław Martysz (UŚ), Ryszard Mikosz (UŚ) i Lidia Zacharko (UŚ), sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec i Barbara Wiśniewska, sędzia WSA w Warszawie Dorota Apostolidis, adwokat Krystyna Sieniawska (Przewodnicząca KRSKO), doradca podatkowy Bożena Zybura, Ewa Radomińska (Rotary Łódź Centrum) oraz dr Renata Cybulska i mgr Magdalena Sawkiewicz (obie z UŚ – Sekretarze Jury).

Przygotowane przez doktorantów referaty podejmują próbę odpowiedzi na szereg kwestii nurtujących doktrynę i orzecznictwo sądowe w sprawach samorządowych. W szczególności dotyczą one takich zagadnień, jak: problematyka stanowienia aktów prawa miejscowego i ich sądowej kontroli (5 referatów); skarga do sądu administracyjnego na akty, czynności lub bezczynność organów samorządu terytorialnego, ujmowana przede wszystkim jako środek ochrony interesu prawnego jednostki (tematyka procesowa – 5 referatów); kontrowersje związane z realizacją poszczególnych rodzajów zadań publicznych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (6 referatów); analiza problemów rodzących się na tle zarządu mieniem komunalnym (2 referaty); charakterystyka poszczególnych źródeł dochodów gmin (4 referaty); kwestia podziału kompetencji pomiędzy poszczególne organy i związane z tym spory o właściwość (2 referaty); sądowa kontrola nad prawidłowym funkcjonowaniem poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego (tematyka ustrojowa – 3 referaty), czy też charakter i zakres władztwa planistycznego gminy (2 referaty). Warto podkreślić, że w czterech referatach podjęto próbę odpowiedzi na pytanie, czy sądowa kontrola stwarza wystarczające gwarancje procesowe dla zapewnienia samodzielności jednostkom samorządu terytorialnego. Za wysoce optymistyczny należy uznać fakt, że najmłodsi przedstawiciele nauki prawa nie tylko doceniają znaczenie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne dla prawidłowego funkcjonowania samorządu terytorialnego, a tym samym zapewnienia standardu demokratycznego państwa prawnego, ale też widzą mankamenty oraz niedoróbki legislacyjne w tym zakresie i podejmują próbę zaradzenia temu poprzez wnioski de lege ferenda lub przedstawianie rozwiązań prawnych obowiązujących w innych krajach UE.

Większość autorów potrafiła odpowiedzieć na postawione sobie pytania badawcze, prezentując liczne pomysły na rozwiązanie problemów pojawiających się w orzecznictwie sądowym. Zauważyli oni przy tym, że na tle spraw należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego szczególnie wyraźnie uwydatniły się problemy związane z interpretacją i stosowaniem poszczególnych instytucji procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności spostrzeżenie to można odnieść do skargi kasacyjnej, gdzie narosłe w orzecznictwie rozbieżności wymagały podjęcia uchwały przez pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z jednoznaczną, a przy tym konkretną i rzeczową krytyką spotkało się wyłączenie spod zakresu kontroli sądowoadministracyjnej aktów działalności prawotwórczej podmiotów samorządu terytorialnego niebędących organami tego samorządu.

Najważniejsze, że przedstawione w toku Warsztatów referaty pozwoliły na wymianę poglądów i liczne gorące dyskusje. Wszystkie one zostały następnie zrecenzowane przez poszczególnych członków Jury, co pozwoliło ich autorom na dokonanie niezbędnych poprawek i uzupełnień. Dziś drukujemy je, ponieważ jesteśmy głęboko przekonani, że są one ważnym głosem w dyskusji, reprezentują odpowiedni poziom naukowy i dają asumpt do przemyślenia, a może i zastosowania zaproponowanych w nich, nowych i ciekawych rozwiązań.

Pragniemy w imieniu własnym i doktorantów podziękować wszystkim, którzy wsparli nasze działania. Szczególne podziękowania należą się władzom Uniwersytetu Śląskiego, które w „lwiej” części wzięły na siebie sfinansowanie V Letnich Warsztatów Doktoranckich, a także prof. dr. hab. Bogdanowi Dolnickiemu oraz jego współpracownikom z Katedry Samorządu Terytorialnego UŚ, na których barkach spoczął główny ciężar organizacji i przeprowadzenia LWD'2011. Równie gorące podziękowania kierujemy do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego – prof. dr hab. Romana Hausera, któremu liczne obowiązki nie pozwoliły objąć w tym roku funkcji przewodniczącego Jury, ale który konsekwentnie i wytrwale czuwa nad naukową stroną przedsięwzięcia i zapewnia mu patronat sądów administracyjnych. Serdecznie chcemy też podziękować Prezesowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – Ryszardowi Mikoszowi za wsparcie, którego nam udzielił, oraz życzliwość, z którą spotykaliśmy się na każdym kroku. Na koniec szczere wyrazy wdzięczności chcielibyśmy przekazać wszystkim członkom Jury, którzy nie tylko podjęli się trudu oceny prezentowanych na warsztatach referatów i nagrodzenia najlepszych, ale także wzięli na siebie ciężar ich zrecenzowania, dzięki czemu autorzy mieli szansę nadania im ostatecznego kształtu.

W szczególności jednak naszą głęboką wdzięczność kierujemy pod adresem Redakcji Książek Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. z wydawcą Grzegorzem Jareckim na czele, którzy już po raz drugi wzięli na siebie ciężar opublikowania finałowych prac, nadając im przy tym wysoki poziom edytorski.

Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki

Prof. dr hab. Jan Paweł Tarno

Władze publiczne wraz z postępującym wzrostem potrzeb i oczekiwań społecznych muszą sprostać coraz większej liczbie zadań związanych z zarządzaniem sprawami społeczności, które je powołały. Ograniczenia finansowe i kadrowe władz publicznych stanowią asumpt do poszukiwania płaszczyzny współpracy z sektorem prywatnym przy podnoszeniu jakości usług publicznych. Szczególną formą współpracy między podmiotami prywatnymi i publicznymi jest partnerstwo publiczno-prywatne. Idea partnerstwa publiczno-prywatnego ewoluuje, od kiedy zaistniało zjawisko ponoszenia przez sektor prywatny nakładów na rozbudowę i eksploatację infrastruktury publicznej, początkowo wodno-kanalizacyjnej (przykładem są francuskie umowy z XVIII w.).

W Polsce powojennej usługi publiczne były wyłączną domeną państwa. Dopiero w latach 90. punktem zwrotnym gospodarki komunalnej było utworzenie gmin, które stały się podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jednym z najważniejszych przeobrażeń ustrojowych była decentralizacja zadań i środków publicznych, polegająca m.in. na oddaniu nowopowstałym gminom szerokiego zakresu władzy publicznej oraz mienia. Drugim istotnym aspektem było inkorporowanie do preambuły Konstytucji RP zasady pomocniczości (subsydiarności) wywodzącej się z nauki społecznej Kościoła Katolickiego i wyznaczającej granice państwowego interwencjonizmu. Istotą zasady subsydiarności jest przekonanie o wtórnej i pomocniczej roli państwa. Jego interwencja w sprawy poszczególnych obywateli oraz wspólnot samorządowych dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy występują trudności w realizacji ich zadań. Szczególnego znaczenia nabiera zasada subsydiarności w kontekście prywatyzacji zadań publicznych. Można z niej wyprowadzić postulat, by organy jednostek samorządu terytorialnego przekazywały część zadań o charakterze użyteczności publicznej przedsiębiorstwom prywatnym. To na państwie ciąży bowiem obowiązek zagwarantowania powszechnej dostępności usług oraz ich odpowiedniego standardu. Wzrost tendencji do przekazywania zadań o charakterze publicznym podmiotom prywatnym związany jest także z dążeniem do zwiększenia efektywności w usługach publicznych (w tym także realizacji postulatu sprawności i rzetelności działania administracji).

Obecnie zakres stosowania koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego (dalej: PPP) jest różny w poszczególnych krajach. Koncepcja ta jest stosowana na coraz szerszą skalę, co wynika z faktu, że sektor publiczny doświadcza wielu korzyści we współpracy publiczno-prywatnej. Współpraca ta stała się z czasem przedmiotem specjalnych regulacji.

Na podstawie trendów rozwoju tych regulacji, począwszy od połowy lat 90. oraz stosunkowo nowych dokonań w tym zakresie, można wyróżnić dwa modele legislacji dotyczącej PPP: francuski i niemiecki.

Istotą modelu francuskiego jest kompleksowa – w miarę możliwości – regulacja zarówno prywatno-prawnych, jak i publiczno-prawnych aspektów partnerstwa. W zakresie prawa prywatnego przyjmuje się koncepcję PPP jako zespołu stosunków prawnych opartych na umowie nazwanej, co oznacza konieczność określenia co najmniej istotnych postanowień umowy o PPP („zdefiniowania” umowy w sensie prawnym). Specyfika partnerstwa uzasadnia również odstępstwa od zasad ogólnych prawa zobowiązań w zakresie wykonywania umowy oraz skutków jej niewykonania.

Model niemiecki opiera się na założeniu, że ewentualna kompleksowa regulacja nowego typu współpracy między podmiotami publicznymi a prywatnymi wskazana jest dopiero po wnikliwej analizie jej zalet i wad oraz szans zagrożeń, jakie stwarza. Tymczasowe regulacje służą więc przede wszystkim usunięciu widocznych barier w rozwoju idei PPP i mogą obejmować np. zagadnienia związane z wyborem partnera prywatnego. Konstruowanie nowego typu umowy nie jest natomiast niezbędne: pożądany kształt kontraktu między podmiotem publicznym a partnerem prywatnym można uzyskać w ramach zasady swobody umów .

W Polsce model PPP oparty został na strukturze kontraktowej, szczegółowo regulującej wzajemne zobowiązania poszczególnych uczestników projektu. Taka struktura ma na celu tworzenie ram współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi, celem wdrażania rozwiązań, które umożliwią właściwe funkcjonowanie wspólnego przedsięwzięcia w dłuższej perspektywie.