Niziołek Magdalena, Problemy ustroju aglomeracji miejskich (ze szczególnym uwzględnieniem Warszawy)

Nie ma przesady w stwierdzeniu, że historia cywilizacji to w istocie historia miast. Wielkie miasto może być kołem zamachowym rozwoju państwa, ale źle urządzone i niesprawnie zarządzane stanie się jego hamulcem. Niniejsza praca traktuje właśnie o sposobach urządzenia miast i aglomeracji miejskich, czyli o ich ustroju.

Na świecie problematyka wielkich miast stanowi przedmiot licznych opracowań teoretycznych i badań praktycznych. Istnieje wiele i wciąż powstają nowe centra naukowe specjalizujące się wyłącznie w tematyce miejskiej . Mimo to wszelkie zmiany ustroju metropolii rozłożone są na wiele lat, w czasie których prowadzi się szerokie badania, odbywają się różnorakie konsultacje społeczne oraz powstaje mnóstwo opracowań naukowych .

W Polsce nie wypracowano dotąd rozwiązań organizacyjnych uwzględniających specyfikę obszarów metropolitalnych. Jedyny wyjątek stanowi Warszawa, stąd w mojej pracy tylko ta metropolia "reprezentuje" problematykę dotyczącą zarządu wielkich miast w Polsce. Warszawa nie jest jednak chlubnym wyjątkiem, stanowi bowiem przykład zbyt częstych zmian ustrojowych. Na przestrzeni zaledwie 15 lat - od 1990 r. - ustrój stolicy w sposób radykalny zmieniał się trzykrotnie, a więc średnio co 5 lat, podczas gdy w krajach zachodnich reforma ustroju wielkiego miasta jest nierzadko przygotowywana przez kilkanaście lat . Tak częste zmiany struktury organizacyjnej Warszawy świadczą z jednej strony o ogromnej, wciąż niestety niezaspokojonej potrzebie istnienia sprawnie zarządzanego, dobrze urządzonego miasta, w którym w funkcjonalną całość łączyłyby się różnorakie potrzeby jego mieszkańców z interesami ekonomicznymi przedsiębiorców, a z drugiej dowodzą kompletnej niedojrzałości polskiej sceny politycznej niedostrzegającej, że rangę i znaczenie wielkich metropolii buduje się przez dziesiątki lat i że dla uzyskania tego niezbędny jest stabilny ustrój miasta. Stolica Polski stanowi dobitny przykład na to, że metropolie miejskie nie mają swoich "obrońców", czyli podmiotów, które byłyby w stanie stworzyć z jednej strony silne i skuteczne lobby wobec władz państwowych umiejących przeforsować rozwiązania prawne, ustrojowe lub ekonomiczne, korzystne z punktu widzenia aglomeracji miejskich, a z drugiej strony potrafiące skupić wokół siebie osoby (prawników, ekonomistów, specjalistów od zarządzania), które od strony teoretycznej opracowywałyby podstawowe założenia polityki wielkomiejskiej . W Polsce, jak widać, rola obszarów metropolitalnych jest wciąż niedoceniana. Trzeba też podkreślić, że skupienie się tylko i wyłącznie na zagadnieniach ustroju Warszawy powoduje, że traci się z pola widzenia istnienie w Polsce jeszcze innych dużych ośrodków miejskich i obszarów metropolitalnych, dla których prawidłowego rozwoju także niezbędne jest stworzenie dobrych rozwiązań ustrojowych i które ulegają w ten sposób (w stosunku do Warszawy zwłaszcza) nieuchronnej marginalizacji.

O tym, że wielkie obszary zurbanizowane należy traktować w sposób odmienny od pozostałych jednostek terytorialnych, świadczy zjawisko istnienia specyfiki rozwoju aglomeracji miejskich, której podlegają właściwie wszystkie aglomeracje miejskie, niezależnie od istniejących w danym kraju uwarunkowań.

Uwarunkowania te mogą być różnorakiej natury: prawno-ustrojowe, polityczne czy też cywilizacyjno-kulturowe. Trzeba podkreślić wszakże, że w sytuacji, gdy ustrój wielkiego miasta jest ustabilizowany i gdy dano mu szansę zaistnieć w długim okresie czasu, uwarunkowania zewnętrzne istniejące w danym kraju mają wpływ na funkcjonowanie wielkiego miasta, ale nie dezorganizują w sposób kompletny jego funkcjonowania.

Dlatego też wielkie miasto (aglomeracja miejska), by móc pełnić swą podstawową rolę motoru dla rozwoju cywilizacyjnego danego regionu, a w efekcie całego państwa, musi mieć do tego odpowiednie warunki: istniejące w danym kraju ramy prawnoustrojowe muszą wspierać rozwój miasta, a nie go hamować, a konstrukcja organizacyjna miasta musi być na tyle silna, by potrafiła oprzeć się wszelkim negatywnym wpływom i naciskom - przede wszystkim natury politycznej.

Podstawowa teza pracy zakłada, że powstałe przed 1990 r. zaszłości natury ustrojowo-prawnej z jednej strony oraz brak prowadzenia przez państwo po roku 1990 polityki metropolitalnej z drugiej strony spowodowały, iż problemy występujące na obszarze aglomeracji wciąż pozostają nierozwiązane, a kwestia ustroju Warszawy stała się przedmiotem politycznych targów służących jedynie doraźnym celom poszczególnych ekip rządzących. Wszystko to powoduje, że Warszawa nie może - wzorem innych wielkich aglomeracji na świecie - w pełni realizować wspomnianej wcześniej zasadniczej funkcji wielkiego miasta: napędu dla postępu ekonomicznego, społecznego i cywilizacyjnego kraju.

Celem pracy jest więc wykazanie, że w Polsce specyfika problemów wielkich miast nie jest w wystarczający sposób dostrzegana przez państwo i tym samym brak jest dobrych rozwiązań prawnoustrojowych w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w niniejszej pracy niezbędnym było przedstawienie wielu pozaprawnych aspektów związanych z ustrojem aglomeracji miejskich. Znaczne partie materiału poświęcono właśnie wspomnianym wyżej uwarunkowaniom funkcjonowania aglomeracji miejskich: ustrojowym, politycznym czy też cywilizacyjno-kulturowym. Te wszelkie pozaprawne aspekty mają wszakże znaczenie dla konstruowania ustroju prawnego wielkich obszarów miejskich. Budowanie bowiem struktur organizacyjnych wielkich miast musi uwzględniać istniejące w danym państwie (na danym obszarze) realia. Należy najpierw postawić diagnozę dotyczącą występujących na obszarze danej aglomeracji miejskiej problemów, a następnie sformułować wnioski i zastosować takie koncepcje prawne z zakresu prawa ustrojowego, które umożliwią rozwiązanie tych problemów .

Wybór miast (aglomeracji miejskich) zaprezentowanych w niniejszej pracy nie jest wyczerpujący, lecz dokonany w celu zilustrowania poszczególnych problemów związanych z ustrojem aglomeracji miejskich. Niektóre z miast, jak np. Paryż - ze względu na jego złożoną strukturę organizacyjną i występującą tam paletę różnego rodzaju rozwiązań organizacyjnych dotyczących zarządu wielkim miastem, czy też Londyn - ze względu na ciekawy kontekst polityczny, zostały w szczególny sposób uprzywilejowane i poświęcono im więcej miejsca.

Opisy ustrojów aglomeracji miejskich dotyczą różnych okresów czasu. Kwestia aktualności rozwiązań organizacyjnych danej metropolii nie stanowiła w pracy jedynego kryterium ich wyboru. Starałam się wybrać takie przykłady, które będą najlepiej ilustrowały poszczególne rozdziały pracy dotyczące np. faz rozwoju miasta, uwarunkowań zewnętrznych czy też poszczególnych modeli ustrojowych.

Praca dotyczy zagadnień ustrojowych (struktur organizacyjnych) wielkich miast, celowo więc zostały pominięte szczegółowe problemy związane z funkcjonowaniem obszarów miejskich, takie jak: planowanie przestrzenne, system finansów i budżetu miasta czy funkcjonowanie służb miejskich. Kwestie te poruszane są jedynie tytułem przykładu przy okazji omawiania danego problemu dotyczącego struktury organizacyjnej aglomeracji miejskiej.

W okresie powojennym problem zarządu wielkimi organizmami miejskimi spotykał się na ogół z nikłym zainteresowaniem polskiej doktryny nauk administracyjnych i prawa administracyjnego, m.in. dlatego że skomplikowane potrzeby zarządzania aglomeracją miejską nie mogły znaleźć odzwierciedlenia w sztywnych regułach centralnie sterowanej gospodarki i systemu jednolitej władzy państwowej . Problematyka aglomeracji miejskich w różnym ujęciu często natomiast stanowiła w Polsce przedmiot analiz urbanistów, geografów i socjologów .

W krajach zachodnich tymczasem temat ustroju wielkich obszarów zurbanizowanych od wielu lat uważany jest za niezwykle istotny, m.in. dlatego że prawidłowy system zarządzania wielkimi miastami ma bezpośredni wpływ na rozwój całych regionów, a los gospodarczy kraju zależy od osiągnięć metropolii, które są nie tylko ośrodkami kulturalnymi, naukowymi i politycznymi, ale przede wszystkim węzłami globalnych połączeń sieci . W konsekwencji, próbując znaleźć podbudowę teoretyczną dla rozwiązań praktycznych przydatnych w warunkach polskich, trzeba w głównej mierze korzystać z publikacji i analiz pochodzących z innych krajów. Niniejsza praca ma m.in. na celu przybliżenie rozwiązań ustrojowych z innych krajów w tym zakresie, a przede wszystkim wskazanie problemów i niebezpieczeństw, z którymi trzeba się liczyć, wprowadzając określony model ustroju administracyjnego wielkiego miasta.

Z materiałów niepublikowanych chciałabym w szczególności wspomnieć o rozprawie doktorskiej Anny Szmytt, Prawne aspekty planowania przestrzennego na obszarach metropolitalnych. Bardzo pomocne przy pisaniu niniejszej pracy okazały się fragmenty dotyczące rozważań na temat pozycji ustrojowej obszarów metropolitalnych w Polsce po reformie terytorialnej państwa z 1998 r.