Andała-Sępkowska Justyna, Bereszko Wojciech, Prawo zamówień publicznych 2021. Praktyczny przewodnik

Zamówienia publiczne to uporządkowany i znormalizowany system dotyczący wydatkowania środków publicznych, o tradycji sięgającej czasów II Rzeczpospolitej. Pierwszą próbą prawnego uregulowania procedury zawierania kontraktów, które są finansowane ze środków publicznych, była ustawa z 15.02.1933 r. o dostawach i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego (Dz.U. Nr 19, poz. 127) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 29.01.1937 r. o dostawach i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego (Dz.U. Nr 13, poz. 92). W okresie powojennym zamówienia publiczne zostały uregulowane przez ustawę z 18.11.1948 r. o dostawach, robotach i usługach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych (Dz.U. Nr 63, poz. 494) oraz szereg rozporządzeń wykonawczych, z których najistotniejsze było rozporządzenie Rady Ministrów z 19.02.1949 r. w sprawie dostaw, robót i usług na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych (Dz.U. Nr 12, poz. 73). Wspomniana ustawa wprowadziła zasadę bezprzetargowych zamówień w ramach sektora uspołecznionego, co było jawną i otwartą dyskryminacją sektora prywatnego. W praktyce dla przedsiębiorców prywatnych zamówienia publiczne były osiągalne jedynie wtedy, gdy nie mogły być wykonane przez jednostki gospodarki uspołecznionej.

Kolejnym krokiem w regulowaniu zasad udzielania zamówień publicznych było wejście w życie ustawy z 28.12.1957 r. o dostawach, robotach i usługach na rzecz jednostek państwowych (Dz.U. z 1958 r. Nr 3, poz. 7), która wraz z wydanymi na podstawie zawartych w niej delegacji rozporządzeniami wykonawczymi regulowała zasady i tryby udzielania przez państwowe jednostki handlowe zamówień na dostawy, roboty i usługi. Treść tych przepisów jednak także nie pozostawiała wątpliwości co do charakteru polskiej gospodarki w okresie socjalistycznym, jak też stosunku do sektora prywatnego.

Uchylenie powyższych przepisów nastąpiło na mocy ustawy z 21.12.1983 r. o zmianie niektórych ustaw wprowadzających reformę gospodarczą (Dz.U. Nr 71, poz. 318). Zapoczątkowało to okres, w którym zamówieniom publicznym poświęcano jedynie niektóre przepisy resortowe, jednak były one bardzo zróżnicowane i niespójne. Taki stan rzeczy utrzymywał się aż do 1.01.1995 r., kiedy weszła w życie uchwalona 10.06.1994 r. ustawa o zamówieniach publicznych. W swym założeniu miała to być całkiem nowa regulacja, co więcej – zgodna z normami międzynarodowymi oraz uwzględniająca potrzeby zmieniającej się polskiej gospodarki. Ustawa o zamówieniach publicznych zaczęła obowiązywać od 1.01.1995 r. Ten moment wyznacza wprowadzenie w Polsce wzorowanego na przepisach państw zachodnich systemu zamówień publicznych. Do najistotniejszych skutków tej regulacji zaliczyć trzeba otwarcie rynku zamówień publicznych na konkurencję. Efekt ten był pogłębiany przez kolejne nowelizacje dążące do wyrównania pozycji stron postępowania. Funkcjonowanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych zbiega się w czasie z rozpoczętymi w roku 1997 i zakończonymi 13.12.2002 r., na szczycie w Kopenhadze, negocjacjami w sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Jednym z warunków akcesji było stworzenie regulacji dotyczących udzielania zamówień w pełni harmonijnych z wymogami prawa wspólnotowego. Komisja Europejska wielokrotnie podkreślała w swych wystąpieniach, iż wydatkowanie środków pochodzących z funduszy strukturalnych dla państw członkowskich powinno następować wyłącznie w oparciu o przepisy krajowe, zgodne z prawem wspólnotowym. W przeciwnym razie dostęp polskich przedsiębiorców do europejskiego rynku zamówień publicznych nie byłby możliwy.

By osiągnąć ten cel, konieczne okazało się uchwalenie nowych przepisów, w pełni uwzględniających powyższe postulaty. Znalazło to wyraz w uchwalonej 29.01.2004 r. ustawie – Prawo zamówień publicznych, która – wielokrotnie modyfikowana – funkcjonowała aż do końca 2020 r.

System zamówień publicznych na przestrzeni lat podlegał bardzo licznym modyfikacjom. W dużej mierze zmiany te wynikały z konieczności dostosowania przepisów do nowych warunków społecznych i gospodarczych, a także zmian zachodzących w Unii Europejskiej, w tym w szczególności wynikających z wejścia w życie przepisów o charakterze wspólnotowym – dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26.02.2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.Urz. UE L 94, s. 65) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26.02.2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz.Urz. UE L 94, s. 243).

Wielokrotne nowelizowanie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych i wdrażanie do niej rozwiązań opartych na zupełnie innych niż pierwotne założeniach spowodowało zaburzenie czytelności przepisów (przepisy były nowelizowane około sześćdziesięciokrotnie). Ustawodawca, zauważając ten fakt, uznał, iż zaszła potrzeba przygotowania nowego, kompleksowego i spójnego Prawa zamówień publicznych. Proces ten to największe przedsięwzięcie legislacyjne ostatnich kilkunastu miesięcy, a jego cel – wprost nakreślony w uzasadnieniu z 21.06.2019 r. do projektu ustawy, to „(...) wprowadzenie nowych rozwiązań opartych na maksymalnej efektywności i przejrzystości udzielanych zamówień publicznych, uwzględniających jednocześnie rolę zamówień publicznych w kształtowaniu polityki państwa oraz potrzebę wsparcia rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, a także innowacyjnych, nowoczesnych produktów i usług (...)”. Ponadto wdrożenie nowych przepisów umożliwić ma zapewnienie stałego wzrostu gospodarczego kraju poprzez prowadzenie zrównoważonej polityki gospodarczej, sprzyjającej zapobieganiu wykluczeniu społecznemu i gospodarczemu.

Opracowanie nowej ustawy zostało poprzedzone szerokimi konsultacjami w ramach koncepcji nowego prawa zamówień publicznych z 6.06.2018 r., ich efektem jest ustawa – Prawo zamówień publicznych, uchwalona przez Sejm 11.09.2019 r. i podpisana przez Prezydenta RP 14.10.2019 r. W swym założeniu, jak wskazano w cytowanym wyżej uzasadnieniu, ustawa ta reguluje zamówienia publiczne oraz konkursy, w tym określa:

Skutki regulacji, jak również stopień realizacji jej celów będą możliwe do weryfikacji dopiero po dłuższym czasie funkcjonowania. Na ten moment można jedynie powiedzieć, iż w stosunku do uprzednio obowiązujących przepisów aktualna ustawa jest o wiele bardziej szczegółowa w swej treści.

Ustawa wchodzi w życie w terminie określonym w ustawie z 11.09.2019 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2020). Zgodnie z nią ustawa – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2019) wchodzi w życie z dniem 1.01.2021 r. Jednak 17.11.2020 r. został przyjęty przez rząd RP rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi oraz niektórych innych ustaw. Wprowadza on kolejne zmiany do nowych przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Zmiany uzasadniane są koniecznością wyeliminowania różnic interpretacyjnych dotyczących odmiennego uregulowania analogicznych instytucji prawnych w ustawie – Prawo zamówień publicznych oraz w ustawie o umowie koncesji; projekt obejmuje również zmiany w nowym Prawie zamówień publicznych, w tym skreślenie regulacji dotyczącej zamówień bagatelnych. W dniu 27.11.2020 r. projekt został przekazany do Senatu, który przyjął go bez poprawek. Konsekwencją tego pilnego procesu legislacyjnego jest ustawa z 27.11.2020 r. o zmianie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2275), która weszła w życie 1 stycznia 2021 r. Książka opiera się na stanie prawnym uwzględniającym te zmiany.