Kruś Maciej, Leoński Zbigniew, Szewczyk Marek, Prawo zagospodarowania przestrzeni

Prawo zagospodarowania przestrzeni to gałąź prawa obejmująca uregulowania prawne, których istotą jest publicznoprawna ingerencja w prawo własności oraz inne prawa do nieruchomości. Trzon tak rozumianego prawa zagospodarowania przestrzeni zawierają przepisy trzech ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego oraz o gospodarce nieruchomościami. Do wspomnianej gałęzi prawa przynależą jednak regulacje zawarte w innych jeszcze ustawach.

Publicznoprawna ingerencja w wykonywanie uprawnień właścicielskich względem nieruchomości przewidziana jest poza tymi trzema ustawami także w licznych przepisach poświęconych ochronie środowiska, a w szczególności w Prawie ochrony środowiska, w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w ustawie o ochronie przyrody czy w Prawie wodnym.

Publicznoprawna ingerencja w wykonywanie uprawnień właścicielskich względem nieruchomości, i to progresywnie się rozwijająca, przewidziana jest także w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przewidują taką ingerencję również, i to w szerokim oraz bardzo znaczącym zakresie, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawa o lasach.

Wreszcie dokonywanie publicznoprawnej ingerencji w wykonywanie uprawnień właścicielskich przewidują także wszystkie uchwalone po 2000 r. tzw. specustawy. Z punktu widzenia roli, jaką tego rodzaju ustawy odgrywają, należałoby wymienić je w następującej kolejności: ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, ustawa o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, rozdział 2b specustawy kolejowej i wreszcie uchwalona zdecydowanie „na wyrost” ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego.

W pracy zatytułowanej Prawo zagospodarowania przestrzeni wyeksponowane zostały regulacje zawarte w trzech pierwszych wcześniej wymienionych ustawach. Problematyka uregulowana w pozostałych ustawach jest ledwo wzmiankowana.

Przedkładane Czytelnikowi opracowanie stanowi kontynuację oraz istotne rozwinięcie dwóch wcześniejszych prac autorstwa prof. Zbigniewa Leońskiego oraz prof. Marka Szewczyka. Pierwsza z nich ukazała się po raz pierwszy w 1997 r. nakładem wydawnictwa Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu i nosiła tytuł Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego. Jej drugie wydanie ukazało się w 1999 r. Druga ze wspomnianych prac tych samych autorów ukazała się w 2002 r. nakładem wydawnictwa Branta i nosiła tytuł Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego.

W stosunku do wspomnianych wyżej nowe opracowanie szczególnie wiele uwagi poświęca zagadnieniom uregulowanym w dziale III u.g.n., omówionym w części czwartej niniejszej pracy. Ponadto rozbudowaniu uległy jej części pierwsza oraz druga. Z kolei część trzecia, autorstwa śp. prof. Zbigniewa Leońskiego, została nie tylko zaktualizowana, lecz także w sposób znaczący przeredagowana wspólnym wysiłkiem prof. Marka Szewczyka oraz dra Macieja Krusia w taki sposób, że uwzględnia bieżący stan nie tylko uregulowań prawnych, lecz także orzecznictwa, w szczególności sądów administracyjnych.

Przedkładana Czytelnikowi praca ma więc charakter monograficzny. Jej autorzy dedykują ją szerokiemu kręgowi zainteresowanych, zarówno profesjonalistów – prawników, urbanistów oraz architektów, pośredników w obrocie nieruchomościami, zarządców nieruchomości oraz rzeczoznawców majątkowych, jak i studentów.

Po sześciu latach od ukazania się pierwszego wydania Prawa zagospodarowania przestrzeni postanowiliśmy przygotować wydanie drugie. Uwzględnia ono zmiany stanu prawnego, które w tym czasie dokonywały się bardzo dynamicznie. Nawiasem mówiąc, począwszy od 2012 r., ich zakres zapowiadał się niezwykle szeroko. W tym bowiem roku zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z 10.07.2012 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego . Zadaniem powołanej Komisji było przygotowanie projektu kompleksowej regulacji w postaci Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Ustawa ta miała – w zamyśle Komisji – zastąpić ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawo budowlane, po części – w zakresie dotyczącym inwestycji budowlanych – ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz wszystkie pozostające w systemie obowiązującego prawa tzw. specustawy. Jednak gremium to zostało rozwiązane jeszcze przed upływem swej pierwszej kadencji na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 10.03.2016 r. w sprawie zniesienia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego .

W trakcie niespełna czterech lat Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego przygotowała projekt wspomnianego dokumentu. Jednak do jego uchwalenia nie doszło. Zamiast tego rząd powołał własny zespół, złożony z urzędników ministerialnych, który przygotował nowy projekt. Jak dotąd do jego uchwalenia przez Sejm jednak nie doszło. Zamiast tego rząd forsuje częściowe zmiany w trzech wymienionych ustawach w formie mniej lub bardziej obszernych ich nowelizacji.

Scharakteryzowana wyżej sytuacja, polegająca na nieustannym wprowadzaniu nowelizacji trzech głównych ustaw składających się na prawo zagospodarowania przestrzeni, a także innych ustaw wchodzących w skład tej dziedziny materialnego prawa administracyjnego, nie sprzyjała podejmowaniu prac nad przygotowaniem nowego wydania tej monografii. Dość powiedzieć, że w samym 2015 r. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znowelizowano aż dziewięciokrotnie. Uznaliśmy zatem, że dłużej czekać nie można, pomimo świadomości zagrożenia, że nie zdążymy dokończyć aktualizacji tekstu, gdy pojawią się kolejne nowelizacje. W tym wydaniu zawarta została nowa część (druga), dotycząca oceny środowiskowej przedsięwzięcia. Fakt ten jest wyrazem coraz większego znaczenia, jakiego w procesie stanowienia reguł prawnych dotyczących gospodarowania przestrzenią nabierają sprawy środowiskowe, jak też wpływu na krajowy porządek prawny przepisów Unii Europejskiej.