Wójcicka Ewa, Prawo petycji w Rzeczypospolitej Polskiej

Prawo petycji jest zagwarantowane w art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., stosownie do którego: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa”. Mimo uznania przez ustrojodawcę prawa petycji za jedno z najważniejszych praw jednostki, nie było ono dotychczas przedmiotem szerszego zainteresowania polskiej nauki prawa.

Można zauważyć, iż również pod rządami konstytucji marcowej z 1921 r. problematyka prawa petycji była sporadycznie podejmowana przez przedstawicieli doktryny, m.in. przez S. Gołąba w Powszechnych obowiązkach i prawach obywatelskich, Z. Cybichowskiego w publikacji Polskie prawo państwowe. Na tle uwag z dziedziny prawa państwowego czy też przez W. Komarnickiego w Polskim prawiepolitycznym. Po wprowadzeniu ustroju tzw. demokracji ludowej doktryna poświęciła prawu petycji niewiele uwagi. Związane było to z tym, iż Konstytucja PRL z 1952 r. pojęcie „petycji” odrzuciła i w jej miejsce wprowadziła terminy o mniejszej kategoryczności, a więc „skargi”, „wnioski”, „zażalenia”. Tych też instytucji dotyczyły publikacje z tamtego okresu, jak np. Wnioski obywatelskie w administracji państwowej czy Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym autorstwa J. Langa.

Na nowo prawem petycji zainteresowano się wraz ze zmianą systemu ustrojowego i podjęciem prac nad Konstytucją RP. Mimo wprowadzenia tej instytucji do porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej pojawiło się tylko kilka prac poświęconych tej formie inicjatywy i miały one z reguły charakter przyczynkowy. Wskazać można zwłaszcza publikacje: B. Banaszaka, Petycja w projekcie nowej konstytucji oraz Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami; J. Langa, Kilka refleksji na temat najnowszej historii regulacji prawa petycji, wniosków i skarg oraz Problemy prawnej regulacji rozpatrywania petycji ze szczególnym uwzględnieniem petycji w sprawach z zakresu administracji publicznej; W. Sokolewicza, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, uwagi do art. 63.

Asumptem do podjęcia tego tematu są liczne wątpliwości i rozbieżności – zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie – dotyczące interpretacji i wykonywania prawa petycji. Problematyka ta, z uwagi na szeroki zakres podmiotowy i przedmiotowy tego prawa, jest niezwykle obszerna i złożona. Artykuł 63 konstytucji gwarantuje prawo petycji, na które składają się trzy instytucje: petycje, skargi i wnioski. Rozwiązanie przyjęte w art. 63 konstytucji nasuwa wiele wątpliwości, gdyż różnica między petycjami, skargami i wnioskami jest mało wyraźna. Nie jest również jasne, czy petycja jest wobec skarg i wniosków pojęciem nadrzędnym czy też jest pojęciem równorzędnym. Te dwa czynniki, a więc brak monograficznego opracowania oraz liczne wątpliwości dotyczące interpretacji i wykonywania prawa petycji, zadecydowały o podjęciu tego tematu.

Najogólniejszym celem monografii jest ustalenie: 1) treści normatywnej prawa petycji; 2) istotnych cech prawa petycji pozwalających odróżnić go od innych, zbliżonych instytucji prawnych; 3) miejsca i funkcji prawa petycji we współczesnym państwie. Główny problem badawczy sprowadziłam do odpowiedzi na pytanie, czy normatywny kształt prawa petycji pojmowany jest właściwie, a jeśli nie, to jakie należy wprowadzić zmiany, aby dostosować go do standardów i wymagań współczesnego państwa oraz uczynić efektywnym. Układ i treść monografii podporządkowałam problemom badawczym, dzieląc ją na VI rozdziałów.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań są ustalenia terminologiczne. Złożona, a przy tym różnorodnie odczytywana, treść prawa petycji uzasadnia wnikliwą analizę samego pojęcia petycji. W rozdziale pierwszym przedstawiłam pojęcie „petycji” w języku potocznym, prawnym i prawniczym. Kluczowe znaczenie ma końcowa część rozdziału, gdzie wskazałam stanowiska przedstawicieli nauki prawa co do wzajemnych relacji między terminami „petycja”, „wniosek” i „skarga”, którymi to ustrojodawca posługuje się w art. 63 konstytucji.

Analiza treści normatywnej prawa petycji wiąże się z koniecznością uwzględnienia jego historycznych uwarunkowań. W rozdziale drugim szczegółowo przedstawiłam ewolucję prawa petycji od jego początków sięgających starożytności aż do czasów współczesnych, kiedy to instytucja ta została zagwarantowana w konstytucjach wielu państw. Dało to możliwość uzyskania całościowego obrazu analizowanej instytucji i odpowiedzi na pytanie, jak to prawo zmieniało się na przestrzeni wieków, a także jakie czynniki wpłynęły na jego obecny kształt. Kompleksowe prześledzenie ewolucji prawa petycji we wszystkich państwach średniowiecznych i nowożytnych nie wydawało się celowe. Dlatego też analizę ograniczyłam do tych państw, które posiadają bogate doświadczenia w tej dziedzinie. Zbadałam więc kolejno angielską regulację prawa petycji (uznawaną powszechnie za pierwszą w Europie), a także amerykańską i francuską. Rozdział ten kończy omówienie procesu konstytucjonalizacji prawa petycji oraz jego unormowania w prawie Unii Europejskiej.

W rozdziale trzecim przedstawiłam rozwój prawa petycji na ziemiach polskich. Cezurą czasową objęłam okres od początku parlamentaryzmu aż do czasów współczesnych. Omówiłam podstawy normatywne prawa petycji w polskich ustawach zasadniczych, począwszy od konstytucji z 1921 r., a na konstytucji z 1997 r. kończąc. Zajęłam się również kwestią obowiązywania przepisów konstytucji marcowej w latach 1944–1952, w tym art. 107 dotyczącego prawa petycji. Dla pełnej jasności konieczne było przedstawienie nie tylko regulacji prawa petycji w poprzednich konstytucjach polskich, ale również przebiegu prac konstytucyjnych. W dalszej części rozdziału omówiłam zatem propozycje regulacji prawa petycji w projektach konstytucyjnych z lat 1989–1993 oraz zmiany, jakie zachodziły w konstrukcji tego prawa w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w latach 1993–1997.

Rozdział czwarty ma na celu ustalenie charakteru prawa petycji we współczesnym państwie. Wszechstronne zbadanie tej instytucji wymaga przede wszystkim przedstawienia relacji: prawo petycji a system przedstawicielski, który stanowi konstrukcję ustrojową sprawowania władzy. W rozdziale tym wskazałam miejsce prawa petycji wśród demokratycznych form sprawowania władzy, podkreśliłam jego aspekt wolnościowy, jak również powiązania z innymi prawami i wolnościami człowieka i obywatela. W dalszej kolejności omówiłam środki ochrony prawa petycji, wśród których istotne znaczenie ma skarga konstytucyjna oraz wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich. Prawo petycji – podobnie jak większość praw i wolności -człowieka – nie ma charakteru absolutnego. W końcowej części rozdziału czwartego opisałam wartości, w zetknięciu z którymi prawo petycji doznaje ograniczeń, oraz zasady, w oparciu o które ograniczenia te mogą być wprowadzane i stosowane. Zasadnicze znaczenie ma klauzula generalna z art. 31 ust. 3 konstytucji odnosząca się do ograniczeń wszystkich podstawowych praw i wolności, w tym prawa petycji. Kolejno omówiłam więc konstytucyjne przesłanki ze wspomnianego artykułu: istnienie konieczności wprowadzenia ograniczenia w demokratycznym państwie, zakaz naruszania istoty prawa, zgodność ingerencji z prawem, wyłączność ustawową i zrozumiałość dla adresata, zasadę proporcjonalności oraz funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych wartości (bezpieczeństwo państwowe, porządek publiczny, ochrona środowiska, ochrona zdrowia i moralności, prawa i wolności innych osób). Przedstawiłam również granice prawa petycji wyznaczane generalnym nakazem przestrzegania prawa. Końcową część rozdziału czwartego poświęciłam omówieniu instytucji zbliżonych do prawa petycji, a uważanych przez niektórych przedstawicieli doktryny za formę realizacji tego prawa, jak np. actio popularis.

W rozdziale piątym zanalizowałam zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa petycji. Punktem wyjścia było rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych związanych z pojęciem „każdy”, którym to ustrojodawca posługuje się na oznaczenie podmiotów uprawnionych z prawa petycji. Następnie przedstawiłam organy zobowiązane do przyjmowania i rozpatrywania petycji, skarg i wniosków oraz ograniczenia dotyczące organów władzy sądowniczej. W dalszej kolejności szczegółowo wyjaśniłam pojęcia wskazujące cel i zakres przedmiotowy prawa petycji, mianowicie: interes własny, interes publiczny i działalność władzy publicznej.

Prawo petycji ma charakter interdyscyplinarny, gdyż regulacje dotyczące tej materii są rozproszone w różnych gałęziach prawa, nie tylko prawa konstytucyjnego, ale również prawa administracyjnego materialnego i procesowego, a nawet prawa karnego wykonawczego. Tryb i organizację przyjmowania oraz rozpatrywania petycji, skarg i wniosków reguluje szereg ustaw zwykłych, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa wewnętrznego. W tym stanie rzeczy analiza całości aktów normatywnych wydaje się nie tyle niemożliwa, ile niecelowa. Mając powyższe na uwadze, w rozdziale szóstym skoncentrowałam się na węzłowych zagadnieniach związanych z proceduralnymi aspektami wykonywania prawa petycji, unormowanymi zwłaszcza w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach oraz w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W rozdziale tym zajęłam się także kwestią realizacji prawa petycji przed Sejmem i Senatem. Z uwagi na obowiązek uznania ich autonomii organizacyjnej i regulaminowej, wykonywanie prawa petycji przed tymi organami powinno być poddane specjalnemu reżimowi. Szeroki zakres przedmiotowy i podmiotowy prawa petycji powoduje, iż często jego wykonywanie regulowane jest przepisami szczególnymi. Rozdział kończy omówienie przepisów odnoszących się do rozpatrywania skarg i wniosków dotyczących działalności sądów powszechnych i administracyjnych, wniosków i postulatów wyborców, wykonywania prawa petycji w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska oraz w procesie planowania lokalnego i regionalnego.

Z uwagi na to, iż podstawowym celem pracy było zbadanie polskiego modelu prawa petycji, posłużyłam się głównie metodą dogmatycznoprawną. Podejście wyłącznie dogmatyczne nie było wystarczające dla kompleksowego ujęcia problemu. Dlatego też metodę tę uzupełniłam o metodę opisową, historycznoprawną i prawnoporównawczą. Skorzystałam też z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.

Monografia stanowi poprawioną i uaktualnioną wersję rozprawy doktorskiej, obronionej na Uniwersytecie Wrocławskim, a przygotowanej pod kierunkiem naukowym prof. zw. dr. hab. Krystiana Complaka. Pragnę serdecznie podziękować Promotorowi za życzliwość, wsparcie oraz uwagi, które przyczyniły się do nadania ostatecznego kształtu dysertacji. Wyrazy wdzięczności należą się również Recenzentom – prof. dr hab. Małgorzacie Masternak-Kubiak oraz prof. dr. hab. Wojciechowi Sokolewiczowi, któremu nie było dane doczekać zakończenia prac nad książką. Zawarte w recenzjach wnikliwe uwagi i sugestie stanowiły cenną pomoc w opracowaniu niniejszej monografii.

Prace nad monografią ukończyłam w lipcu 2014 r. Uwzględniłam w niej zmiany, które zostaną wprowadzone w 2015 r. na mocy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach.