Nowacki Marcin, Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE

Termin „bezpieczeństwo energetyczne" zrobił w ostatnich kilku latach zawrotną karierę w polityce międzynarodowej. Nie jest to przypadkowe, energia odgrywa bowiem zasadniczą rolę we współczesnym świecie, a bezpieczeństwo energetyczne stanowi jedno z jego największych wyzwań.

Należy zgodzić się poglądem P.K. Lyonsa, który stwierdził, że „nie sposób jest przecenić znaczenie energii we współczesnym świecie" i podkreślił, iż „każdy aspekt naszego życia – transport, produkcja przemysłowa, oświetlenie biurowe, komputery, sprzęty kuchenne czy ogrzewanie – wszystko w 100% oparte jest na dostarczonej energii. Jedynie znaczenie żywności może być porównywalne do znaczenia energii" . Zaopatrzenie w energię i stałe jej dostawy, jak słusznie zauważył G. Greenhalgh, jest podstawą, na której opierają się wszystkie pozostałe elementy systemu gospodarczego .

Zasadnicze znaczenie energii dla życia i działalności człowieka, które wraz z rozwojem nowych technologii stale wzrasta, w istotny sposób wpływa też na stosunki polityczno-gospodarcze wewnątrz państw oraz na stosunki międzynarodowe w wymiarze regionalnym i globalnym. Wraz ze wzrostem znaczenia energii wzrasta również jej cena, która osiąga coraz wyższe kwoty . Powoduje to, że państwa posiadające złoża surowców mogą manipulować ich cenami i wykorzystywać je do celów politycznych. Surowce energetyczne i pozostające najczęściej w zależności od państwa koncerny energetyczne stały się narzędziami prowadzenia polityki i instrumentami wywierania nacisku politycznego . Zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego jest obecnie dla świata i poszczególnych państw równie ważne, jak zapewnienie bezpieczeństwa militarnego .

Zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego państwa są identyfikowane odmiennie w różnych rejonach świata. Jest to związane z różnymi problemami energetycznymi poszczególnych światowych gospodarek, np. UE obawia się przede wszystkim o bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego z terytorium Rosji oraz ropy naftowej z Bliskiego Wschodu. Stany Zjednoczone natomiast mniej obawiają się o zakłócenia dostaw ropy z Bliskiego Wschodu (głównie zaopatrując się w „pewnej" pod tym względem Kanadzie), dostrzegając możliwość wystąpienia trudności w wypadku pogorszenia stosunków ze swym głównym dostawcą gazu ziemnego – Wenezuelą .

Posiadanie zasobów surowców energetycznych jest wykorzystywane jako instrument wywierania nacisku i sposób osiągania wysokich zysków. Nowe terminy, które pojawiły się wraz ze wzrostem znaczenia energii we współczesnym świecie, takie jak „petroland", „petrodolary", „petroruble", „kryzys naftowy", „szantaż energetyczny", „wojna surowcowa" czy „geopolityka rurociągów" , pokazują faktyczny kontekst statusu surowcowych mocarstw, mogących dyktować ceny energii. Państwa posiadające złoża surowców energetycznych, wraz ze wzrostem zapotrzebowania na te surowce, a tym samym wzrostem ich cen, otrzymały silną kartę przetargową, którą stosują nie tylko w stosunkach międzypaństwowych (bilateralnych i multilateralnych), ale również w polityce wewnętrznej. Wiele państw bogatych w surowce energetyczne nie może poradzić sobie z problemem ubóstwa na swoich terytoriach. Jako przykład podać można Nigerię, która od czasu rozpoczęcia w latach 70. XX wieku „boomu naftowego" do 2000 r. zarobiła na sprzedaży ropy naftowej ok. 350 miliardów dolarów amerykańskich. W tym samym czasie odsetek ludności żyjącej w biedzie wzrósł z 36% do prawie 70% . Podobnie jest w innych państwach afrykańskich, w których zyski ze sprzedaży surowców, zamiast przynosić korzyści obywatelom, są przeznaczane na finansowanie zakupu broni i wystawnego trybu życia rządzących. Posiadanie ważnych dla świata surowców przyczyniło się do wybuchu wielu konfliktów zbrojnych, podczas których śmierć poniosły tysiące osób. Znamienne są w tym kontekście słowa ministra spraw zagranicznych Mozambiku L. Simão, który stwierdził, że „Mozambik jest inny [niż Angola – dopisek M.N.]. Mamy wielkie szczęście, że nie posiadamy ropy oraz diamentów" .

O strategicznym i politycznym znaczeniu energii świat przekonał się w 1973 r., kiedy OPEC zaprzestała produkcji ropy naftowej, wywołując tzw. pierwszy kryzys naftowy. Po raz pierwszy w takiej skali surowce energetyczne (w tym przypadku ropa) zostały wykorzystane jako broń ekonomiczna. Dla państw importujących surowce energetyczne problem zapewnienia bezpieczeństwa ich dostaw stał się w konsekwencji problemem ekonomicznego bezpieczeństwa państwa . Kolejne kryzysy naftowe potwierdziły tę tendencję (w czasie ostatniego pół wieku miało miejsce czternaście znaczących zaburzeń w dostawach) . W tym kontekście należy również wspomnieć o problemie konfliktów surowcowych, które dotyczą niekiedy również surowców energetycznych .

O skutkach wykorzystania surowców energetycznych jako środka szantażu politycznego przekonała się również Polska. Na początku grudnia 1981 r. wicepremier ZSRR N. Bajbakow, pełniący jednocześnie funkcję przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego ZSRR (Gospłanu), zapowiedział ówczesnym władzom PRL, że „jeśli nie rozprawią się z Solidarnością, to ZSRR od 1 stycznia 1982 r. obetnie o połowę dostawy gazu, a ropy naftowej nawet o 75%" . Spełnienie tej zapowiedzi, zwłaszcza w warunkach mroźnej zimy panującej w tym okresie, mogło stanowić zagrożenie dla państwa, w tym obywateli i całej gospodarki.

Powyższe przykłady pokazują, że sprawą kluczową dla bezpieczeństwa państwa stało się zapewnienie jego bezpieczeństwa energetycznego. Wyjaśniając termin „bezpieczeństwo energetyczne" należy zauważyć, że w odniesieniu do potrzeby zapewnienia dostaw energii używane są różne określenia, takie jak: „bezpieczeństwo energetyczne", „bezpieczeństwo dostaw energii", „bezpieczeństwo zaopatrzenia w energię", „bezpieczeństwo paliwowe", „bezpieczeństwo sieci" i „bezpieczeństwo operacyjne sieci". Wydaje się jednak, że termin „bezpieczeństwo energetyczne" jest terminem najszerszym, obejmującym wszystkie pozostałe.

Trudno jest sformułować jednolitą definicję terminu „bezpieczeństwo energetyczne", która mogłaby być stosowana w odniesieniu do wszystkich państw i sytuacji. Należy zaznaczyć, że w różnych okresach i różnych państwach kluczowe elementy tego pojęcia wykazują duże zróżnicowanie . Jak bowiem słusznie podkreślił R. Skinner, przy definiowaniu bezpieczeństwa energetycznego „kontekst jest wszystkim" . Najistotniejszym elementem składowym tego kontekstu, jak trafnie zauważyła K. Pronińska, jest „określony w danym momencie stan światowego rynku energetycznego – jego stabilność, kształtowanie się cen surowców energetycznych, stosunki między kupującymi i sprzedającymi, poziom zależności importowych i eksportowych oraz wzajemnej współzależności producentów i konsumentów" .

Próby zdefiniowania pojęcia „bezpieczeństwo energetyczne" podejmowane są w dokumentach państw i organizacji międzynarodowych oraz w literaturze naukowej. Najbardziej znaną i najczęściej przytaczaną definicję pojęcia „bezpieczeństwo energetyczne" zaproponował D. Yergin. Stwierdził on, że „celem bezpieczeństwa energetycznego jest zapewnienie odpowiedniego i pewnego poziomu dostaw energii po rozsądnych cenach, w sposób, który nie zagraża podstawowym wartościom i celom państwowym" . Podstawowe elementy tej definicji powtarzają się (z niewielkimi różnicami) w większości wyjaśnień pojęcia „bezpieczeństwo energetyczne". Jako przykład podać można definicję zaproponowaną przez A. Gradziuka, W. Lach, E. Posel-Częścik i K. Sochacką, którzy określili „bezpieczeństwo energetyczne państwa" jako „zapewnienie ciągłości dostaw energii po optymalnych kosztach, przy zachowaniu niezależności politycznej oraz zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju" . Poszczególne elementy zaproponowanej przez D. Yergina definicji występowały w literaturze przedmiotu już wcześniej. Na przykład w kwietniu 1983 r. P. Baxendell podczas konferencji naukowej stwierdził, że „bezpieczeństwo dostaw energii" oznacza, że „energia dostępna jest w odpowiednich wielkościach, w odpowiednim czasie i w odpowiednim miejscu dla zapewnienia wzrostu, a także, iż produkowana jest ona w cenie, która nie ogranicza rozwoju gospodarczego i zapewnia możliwość tworzenia zapasów energii nie tylko na najbliższą przyszłość, ale również na dłuższe okresy" .

Podobne definicje prezentowanego terminu można spotkać w dokumentach organizacji międzynarodowych, instytucji unijnych lub w prawie poszczególnych państw. ONZ w raporcie dotyczącym światowego rynku energii definiuje to pojęcie jako: „dostępność energii w każdym czasie, w różnych formach, w wystarczającej ilości i po rozsądnej cenie" . Podobną definicję przyjęto również w UE .

Często spotykane rozumienie bezpieczeństwa energetycznego ujmowane głównie jako konieczność zapewnienia ciągłości dostaw jest podejściem niewłaściwym. Samo zapewnienie dostępu do źródeł energii w świecie, coraz bardziej uzależnionym od surowców energetycznych, przy jednoczesnej ogromnej ich konsumpcji przez społeczeństwa, wydaje się niewystarczające. Konieczne jest uzupełnianie tej definicji o dwa dodatkowe aspekty: racjonalne ceny dostarczanej energii (by zapewnić powszechną jej dostępność) oraz konieczność ochrony środowiska (mając na uwadze zanieczyszczenia powstające w procesie produkcji energii). Wydaje się zatem, że najbardziej trafną, zawierającą wszystkie niezbędne elementy, jest definicja przyjęta w Polsce w dokumencie Polityka energetyczna Polski do 2025 r. , przyjętym przez Radę Ministrów dnia 4 stycznia 2005 r. Pojęcie to zostało zdefiniowane jako „taki stan gospodarki, który umożliwiał będzie pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy minimalizacji negatywnego oddziaływania sektora energii na środowisko i warunki życia społeczeństwa" . W dokumencie tym Rada Ministrów stwierdziła również, że „celami polskiej polityki energetycznej są:

Powyższe rozumienie pojęcia uwzględnia trzy klasyczne, przytoczone powyżej, elementy definicji „bezpieczeństwa energetycznego" zaproponowanej przez D. Yergina, uzupełniając ją jednocześnie o czwarty element – obowiązek minimalizacji negatywnego oddziaływania sektora energii na środowisko.

Bezpieczeństwo energetyczne jest ujmowane w ramach prawa energetycznego, które przez długi czas nie było wyodrębniane jako osobna gałąź prawa. Uregulowania dotyczące problematyki energetycznej włączano do prawa gospodarczego, cywilnego, a najczęściej do prawa ochrony środowiska . Rozwój prawa energetycznego jako odrębnej gałęzi prawa nastąpił w latach 70. XX wieku (w wyniku pierwszego kryzysu naftowego). Od tego czasu zauważyć można gwałtowny wzrost liczby uregulowań prawnych odnoszących się do sektora energetycznego oraz problemów związanych z produkcją energii, czego konsekwencją jest zwiększone zainteresowanie przedstawicieli doktryny prawniczej tą dziedziną.

Próbę zdefiniowania prawa energetycznego jako gałęzi prawa podjął A.J. Bradbrook, który określił prawo energetyczne jako „regulację praw i obowiązków dotyczących korzystania z wszelkich surowców energetycznych w relacjach pomiędzy podmiotami prywatnymi, pomiędzy podmiotami prywatnymi a władzą danego państwa, pomiędzy administracjami różnych państw oraz w stosunkach międzypaństwowych" . Wskazał on też osiem „aspektów społecznych" oraz siedem „aspektów prawnych", które uzasadniają uznanie prawa energetycznego za osobną dyscyplinę prawa . Za najważniejszą cechę uznać należy specyfikę prawa energetycznego jako gałęzi multidyscyplinarnej, której znaczenie i zastosowanie praktyczne i teoretyczne stale wzrasta.

Należy się zgodzić z M.M. Roggenkamp, A. Rønne, C. Redgwell i I. del Guayem, którzy zauważyli, że prawnicy zajmujący się prawem energetycznym powinni być zarówno praktykami, jak i teoretykami różnorodnych gałęzi prawa, które składają się na naukę prawa energetycznego: prawa publicznego i prywatnego, prawa międzynarodowego, handlowego, finansowego, własności intelektualnej, własności gruntów, podatkowego, konkurencji, ochrony konsumentów, zobowiązań umownych, ochrony środowiska, administracyjnego, konstytucyjnego oraz prawa UE . Nie ulega wątpliwości, że prawo energetyczne jako gałąź prawa będzie przechodziło dalszą ewolucję wynikającą z coraz większego zainteresowania tą dziedziną zarówno ze strony prawodawców, jak i nauki prawa.

Celem opracowania jest przedstawienie analizy różnych aspektów problemu bezpieczeństwa energetycznego, przede wszystkim na podstawie uregulowań prawnych przyjmowanych przez UE. Pomimo upływu ponad pięćdziesięciu lat od początku działań na rzecz integracji europejskiej nie stworzono w ramach UE jednolitego systemu prawnego i organizacyjnego zmierzającego do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego na terytorium państw członkowskich UE. Główną przeszkodę w tym zakresie stanowi podejście, które można określić mianem izolacjonizmu, widoczne w stanowiskach poszczególnych państw członkowskich. W ramach UE nie rezygnuje się jednak z poszukiwania optymalnego sposobu zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Działania podejmowane przez UE w celu realizacji polityki energetycznej UE, opartej przede wszystkim na liberalizacji rynku energetycznego, solidarności energetycznej między państwami członkowskimi oraz zewnętrznej polityce energetycznej UE, są najbardziej odpowiednimi środkami zapewniającymi bezpieczeństwo energetyczne UE i jej państw członkowskich.

Główną metodą badawczą zastosowaną w opracowaniu jest metoda analizy prawniczej. Posłużono się również metodą prawnoporównawczą i prawnohistoryczną. W książce poddano analizie akty prawne tworzące prawnomiędzynarodowe podstawy zapewnienia światowego bezpieczeństwa energetycznego oraz akty prawa pierwotnego i wtórnego UE, a także dokonano oceny podejmowanych na ich podstawie działań zmierzających do realizacji polityki UE w zakresie bezpieczeństwa energetycznego na rynku wewnętrznym oraz w ramach współdziałania międzynarodowego (uwzględniono stan prawny na dzień 1 marca 2010 r.). Analizą objęto również orzecznictwo sądów unijnych (Trybunału Sprawiedliwości UE oraz Sądu UE), a także mających znaczenie dla przedmiotu rozprawy orzeczeń innych trybunałów międzynarodowych (Trybunału EFTA, Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości) oraz krajowych (Trybunału Konstytucyjnego). Szczegółowej analizie poddano działania na rzecz realizacji polityki energetycznej UE w zakresie bezpieczeństwa dostaw energii, ze szczególnym uwzględnieniem polityki zewnętrznej UE w odniesieniu do spraw energii.

W opracowaniu skoncentrowano się przede wszystkim na uregulowaniach porządku prawnego UE, natomiast środki przyjęte przez poszczególne państwa członkowskie uwzględniono jedynie w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia niektórych kwestii prawnych. Dotyczy to także polskich rozwiązań prawnych oraz stanowiska polskich władz odnośnie do międzynarodowych i europejskich działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Zaprezentowano jednak te akty polskiego porządku prawnego, które powinny zapewniać zgodność krajowego porządku prawnego z aktami prawa UE regulującymi kwestię bezpieczeństwa energetycznego.

***

Niniejsza książka stanowi zaktualizowaną wersję rozprawy doktorskiej pod tym samym tytułem, która została obroniona przed Radą Naukową Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w dniu 6 listopada 2009 r. Praca ta nie powstałaby bez zaangażowania i pomocy wielu osób, którym w tym miejscu chciałbym złożyć wyrazy wdzięczności.

W pierwszej kolejności podziękowania należą się prof. dr. hab. Janowi Barczowi, który był promotorem rozprawy oraz prof. dr hab. Marii Magdalenie Kenig-Witkowskiej i prof. dr. hab. Andrzejowi Wróblowi, którzy pracę recenzowali. Wszystkie uwagi, które przedstawili, zostały uwzględnione w niniejszej, zmienionej wersji tekstu.

Wreszcie w sposób szczególny chciałbym podziękować moim Rodzicom oraz żonie – Magdalenie Klimczak-Nowackiej, którzy zachęcali mnie do podjęcia pracy naukowej. Książkę tę dedykuję mojemu zmarłemu 3 sierpnia 2009 r. Ojcu, który niestety nie doczekał dnia jej publikacji.