Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne

Przeobrażenia administracji publicznej stawiają przed nią często nowe zadania i cele, zmuszają do zmian organizacyjnych i do poszukiwania nowych form działania. Powodują również powstawanie nowych funkcji. Niemniej wśród tych ostatnich można wyodrębnić pewien trwały kanon, na który składa się policja, reglamentacja i administracja świadcząca. Funkcji policyjnej i reglamentacyjnej poświęca się w doktrynie wiele miejsca. Administracja świadcząca natomiast nie jest przedmiotem szerszej uwagi, zazwyczaj literatura ogranicza się do jej wskazania, podania cech charakterystycznych (nie zawsze zdefiniowania) i wymienienia sfer działania administracji, w których realizowana jest ta funkcja. Być może taka powściągliwość wynika z negacji funkcji społeczno-organizatorskiej w państwie socjalistycznym czy prób ograniczenia socjalnej funkcji państwa w systemach opiekuńczych. Duży wpływ na słabnące zainteresowanie administracją świadczącą mają przemiany społeczno-gospodarcze ostatnich lat. Mogą one sugerować schyłek przedmiotowej funkcji i jej powolne wypieranie przez mechanizmy rynkowe i inne funkcje administracji, zwłaszcza funkcję regulacyjną.

Niniejsza praca stanowi próbę przywrócenia administracji świadczącej należnego jej miejsca w hierarchii funkcji współczesnej administracji publicznej. Chodzi o wykazanie, że funkcja świadcząca jest nadal jednym w podstawowych kierunków działania administracji publicznej oraz że jest ciągle przydatnym narzędziem badawczym. Nie oznacza to jednak bezkrytycznego podejścia do przedmiotu badań, zważywszy że dorobek doktryny w wybranej tematyce został ukształtowany w dużej mierze w odmiennych realiach ustrojowych.

Drugim tytułowym pojęciem jest pomoc społeczna. Jako instytucja polityki społecznej państwa pomoc społeczna jest przedmiotem zainteresowania różnych nauk – socjologii, politologii, ekonomii i prawa. Nie jest możliwe ani nawet celowe wyselekcjonowanie prawnej problematyki pomocy społecznej i oderwanie jej od pozostałych nauk, niemniej tytuł opracowania nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o administracyjnoprawną analizę pomocy społecznej. Powiązanie pomocy społecznej z prawem administracyjnym nie budzi dziś większych wątpliwości. Próby uporządkowania prawnej regulacji w omawianym obszarze zostały podjęte na początku lat 90., były one następstwem zapoczątkowanych wówczas przemian ustrojowo-gospodarczych. Ich wynikiem była rozbudowa katalogu socjalnych zadań państwa normowanych w ustawach z zakresu zabezpieczenia społecznego. W związku z tym pomoc społeczna przedstawiana jest nierzadko w ujęciu szerokim, jako różne formy wsparcia socjalnego udzielanego przez instytucje publiczne, i w znaczeniu wąskim, to jest w zakresie regulowanym ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej . W niniejszej pracy będzie mowa o pomocy społecznej sensu stricto. Za takim wyznaczeniem przestrzeni badawczej przemawia głównie stanowisko doktryny, zaliczające takie instytucje, jak świadczenia rodzinne, zatrudnienie socjalne, dodatki mieszkaniowe, pomoc osobom bezrobotnym oraz uprawnionym do alimentów do odrębnych części systemu zabezpieczenia społecznego. Mimo podobieństw instytucje te wykazują wiele cech odmiennych od rozwiązań przyjętych dla pomocy społecznej w ścisłym znaczeniu. Należy tu wskazać w szczególności na brak subsydiarnego charakteru świadczeń, ich roszczeniowość oraz brak zależności między udzieloną pomocą a aktywizacją świadczeniobiorcy. Należy dodać, że pomoc społeczna stanowi autonomiczny obszar regulacji krajowych wyłączony spod koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej. Jest to kolejna cecha wyróżniająca badaną sferę i przemawiająca za jej odrębnością. Powyższe przesłanki przesądziły o ograniczeniu obszaru badawczego, co z kolei przyczyniło się do precyzyjniejszego uchwycenia elementów charakteryzujących administrację świadczącą. Jednocześnie zawarte w pracy odesłania poza pomoc społeczną sensu stricto umożliwią dokonanie porównań i uzupełnień oraz sformułowanie wniosków dotyczących wprowadzenia kompleksowych rozwiązań prawnych odnoszących się do nieekwiwalentnych świadczeń przyznawanych ze środków publicznych.

Na prawną regulację pomocy społecznej składają się przede wszystkim zadania administracji publicznej, katalog świadczeń oraz status organów i zakładów administracyjnych zajmujących się udzielaniem pomocy. Z perspektywy historycznej można stwierdzić, że koncepcja ustawodawcy przeszła pewną ewolucję, podobnie jak ocena pomocy społecznej przez samych świadczeniobiorców i pozostałych członków społeczeństwa. Początkowa niechęć do korzystania z pomocy społecznej i obawa przed stygmatyzacją została zastąpiona z czasem akceptacją, a nawet wyzwoliła negatywne postawy u świadczeniobiorców traktujących pomoc społeczną jako stałe źródło utrzymania, „dziedziczone” przez następne pokolenie. Taki stan rzeczy zmusza do refleksji nie tylko nad prawną regulacją pomocy społecznej, ale również nad jej aksjologicznymi fundamentami.

Rozważania na temat administracji świadczącej i pomocy społecznej wymagają osadzenia badanej problematyki w szerszym kontekście, zwłaszcza ekonomicznym i społecznym. Przedstawienie uwarunkowań historycznych pozwala zrozumieć nie tylko zasadność wyodrębnienia funkcji świadczącej, ale również jej przeobrażenia i perspektywy rozwoju. Założenia takie tłumaczą umieszczenie w pracy zarysu ewolucji socjalnej funkcji państwa, z którą związana jest geneza administracji świadczącej i pomocy społecznej. Tło historyczne pozwala na zrozumienie cech przypisywanych tytułowej funkcji oraz dokonanie krytycznej oceny części z nich w świetle aktualnego kształtu administracji świadczącej. Współcześnie omawianej funkcji nie da się sprowadzić wyłącznie do prawa administracyjnego, podobnie zresztą jak innych funkcji administracji publicznej. Jest ona powiązana z prawem gospodarczym, prawem zabezpieczenia społecznego i nauką administracji. Ponadto, patrząc przez pryzmat jej głównego celu – zaspokajania potrzeb bytowych ludności – trzeba dostrzec wiele działań państwa służących temu celowi, a wykraczających poza administrację świadczącą i prawo administracyjne. Niemniej tak szerokie spojrzenie na przedmiot badawczy, mimo swoich zalet, może zniweczyć cel badań. Dlatego też należy wyraźnie zaznaczyć, że płaszczyzną badań jest prawo administracyjne, za część którego zostało uznane prawo pomocy społecznej.

Celem pracy jest dokonanie analizy funkcji świadczącej administracji publicznej w obszarze działania administracji, jakim jest pomoc społeczna. W związku z tym zostanie podjęta próba zdefiniowania przedmiotowej funkcji oraz określenia jej istotnych cech. Administracja świadcząca obejmuje bardzo zróżnicowane sfery, dlatego zbudowanie jednego uniwersalnego i szczegółowego modelu funkcji świadczącej jest bardzo trudne i nie wiadomo, czy w ogóle możliwe. Dlatego zasadne jest rozważenie dwóch innych rozwiązań. Po pierwsze, należy określić ogólne, najbardziej typowe cechy funkcji, po drugie, stworzyć szczegółowy model w wybranym obszarze aktywności administracji. Na podstawie tych założeń zostaną wyodrębnione w pracy ogólne cechy charakteryzujące administrację świadczącą, a następnie będą one odniesione do sfery pomocy społecznej. W ten sposób możliwe będzie ustalenie, czy prawna regulacja pomocy społecznej jest klasycznym przykładem administracji świadczącej i czy cechy administrowania pomocą społeczną odpowiadają w pełni funkcji świadczącej. Tak sprecyzowanemu celowi głównemu podporządkowane są pewne cele cząstkowe. Należy do nich prześledzenie zmian zachodzących w funkcji świadczącej, w szczególności przenikania do niej nowych funkcji, zastanowienie się nad współczesną rolą administracji świadczącej (zwłaszcza że większość poświęconych jej opracowań dotyczy dość odległych czasów) oraz zwrócenie uwagi na wydolność współczesnego państwa i jego administracji w zakresie zaspokajania potrzeb bytowych obywateli. Zagadnienia te nabierają szczególnego znaczenia w dobie zagrożeń globalnym kryzysem ekonomicznym, już nie tylko kryzysem państwa opiekuńczego. Rodzi się pytanie, czy administracja świadcząca ukierunkowana na zaspokajanie stale rosnących potrzeb egzystencjalnych jednostki ma rację bytu, czy też zagrożona jest degradacją lub wchłonięciem przez inne funkcje, zwłaszcza przez funkcję regulacyjną. Postawiony problem można z dużym uproszczeniem sprowadzić do pytania, czy państwo przejdzie od roli opiekuna do roli regulatora.

Szeroka analiza prawnoadministracyjnej regulacji pomocy społecznej umożliwia nakreślenie jeszcze jednego celu opracowania. Jest nim ustalenie, na ile tożsame są konstrukcje prawne pomocy społecznej i administracji świadczącej. Pomoc społeczna ma swoją normatywną definicję, administracja świadcząca jest pojęciem prawniczym, ale nie to jednak jest najistotniejsze. W literaturze często używa się sformułowań sugerujących tożsamość obydwu konstrukcji znaczeniowych. Taka tożsamość z całą pewnością nie zachodzi, dlatego celem rozważań jest ustalenie nie tylko cech typowych administracji świadczącej w pomocy społecznej, ale również wskazanie na obecność innych funkcji administracji publicznej w analizowanym obszarze.

Stosownie do założonych celów, po przedstawieniu genezy administracji świadczącej i pomocy społecznej zostanie podjęta próba skonstruowania modelu administracji świadczącej i odniesienia go do sfery pomocy społecznej. Podstawowe elementy modelowego ujęcia będą oscylowały wokół zagadnień celów, zadań i form działania administracji świadczącej. Rozważania w tym zakresie zostaną poprzedzone analizą zasad i wartości będących współczesnym uzasadnieniem tytułowej funkcji. Za istotne należy uznać wskazanie konstytucyjnej legitymizacji administracji świadczącej, a także zastanowienie się nad jej aksjologiczną podbudową.

W centrum zainteresowania administracji świadczącej znajduje się człowiek i jego potrzeby. Ich zaspokajanie z jednej strony wiąże się z ingerencją w sferę praw i wolności jednostki, z drugiej wymaga zapewnienia jej bezpieczeństwa socjalnego. Zaspokajanie potrzeb nieodłącznie związane jest z dystrybucją dóbr i ustalaniem ciężarów dla całego społeczeństwa. Wymaga to od państwa wyważania proporcji między realizacją celów gospodarczych i społecznych, co z kolei znajduje wyraz w zasadach ustrojowych i chronionych przez porządek prawny wartościach. Na tej podstawie powinny być wyznaczane cele administracji i jej zadania. Analiza tych ostatnich w funkcji świadczącej ma charakter statyczny i dynamiczny. Sprowadza się do prezentacji i oceny układu zadań publicznych w pomocy społecznej oraz ich realizacji. Najistotniejsze zadania w omawianej funkcji polegają na dostarczaniu świadczeń. Temu zagadnieniu poświęcona jest znaczna część opracowania, w szczególności dotyczy ona typologii świadczeń, wyodrębnienia w ich ramach usług społecznych oraz roli świadczeń w osiąganiu celów pomocy społecznej. Poruszone są również proceduralne aspekty przyznawania i zwrotu pomocy. Zadaniowo-podmiotowy zakres rozważań pozwala na refleksję na temat struktury aparatu administracyjnego, ustosunkowanie się do podkreślanej w nauce najważniejszej roli zakładów administracyjnych w wypełnianiu zadań pomocy społecznej oraz miejsca wyznaczonego podmiotom niepublicznym. Jednocześnie w tej płaszczyźnie badawczej najwyraźniej zaznacza się obecność innych funkcji administracji.

Kolejny wątek badawczy dotyczy prawnych form działania administracji. Zostanie zaprezentowana ich wielość i różnorodność, w tym wykorzystanie działań faktycznych. Podstawową kwestią jest jednak rozważenie znaczenia aktu administracyjnego deprecjonowanego w funkcji świadczącej oraz rozstrzygnięcie, czy w pomocy społecznej mamy do czynienia z umowami administracyjnoprawnymi. Konieczna jest również konfrontacja ze stanem aktualnym dość odległych w czasie ustaleń doktryny na temat wyodrębnienia w administracji świadczącej ciągów działań.

Ostatnia część opracowania poświęcona jest pozycji adresata świadczeń, ze szczególnym uwzględnieniem socjalnych praw jednostki oraz prawnych form działania administracji. Rozważania zamykają się zatem głównym dla administracji świadczącej wątkiem badawczym, w którego centrum pozostaje człowiek i jego potrzeby.

Podstawową metodą wykorzystaną w pracy jest analiza prawno-dogmatyczna. Badania ograniczają się do przedstawienia administracji świadczącej w Polsce, stąd głównym przedmiotem analizy jest polski materiał normatywny, dorobek doktryny i orzecznictwo. Posiłkowe i uzupełniające zastosowanie znajduje również metoda porównawcza. Pozwala ona przedstawić tło historyczne badanych instytucji, ich ewolucję i kierunki rozwoju. Umożliwia ogląd administracji świadczącej i pomocy społecznej z perspektywy czasu i przestrzeni. Teoretyczne rozważania prowadzone w niniejszej pracy zostaną wzbogacone o wnioski de lege ferenda. Ich celem jest doskonalenie instytucji pomocy społecznej i zwiększenie efektywności administracji w tym obszarze.