Skąpski Michał, Ochronna funkcja prawa pracy w gospodarce rynkowej

W ostatnich dwóch dziesięcioleciach XX wieku w Europie i na świecie dokonały się zasadnicze zmiany gospodarcze i polityczne. Gospodarka światowa została poddana procesowi globalizacji, który doprowadził do wykształcenia się nowych zakresów i metod konkurencji zarówno między przedsiębiorcami, jak i państwami. W Europie dodatkowym impulsem różnego typu przemian stał się upadek obozu państw socjalistycznych i przyjęcie przez większość jego członków ustroju gospodarki rynkowej opartego na demokracji. Przekształcenia polityczne, gospodarcze i społeczne w tych krajach były podstawą rozszerzenia procesu europejskiej integracji. Przystąpienie w 2004 r. do Wspólnoty Europejskiej 10 nowych państw stało się dodatkowym - obok globalizacji - czynnikiem zaostrzenia konkurencji gospodarczej w Europie.

Mimo że wśród krajów najbardziej rozwiniętych, będących głównymi podmiotami globalnej gospodarki i polityki, znajdują się wyłącznie państwa demokratyczne o ustroju gospodarki rynkowej, to ukształtowane w nich formy demokracji i modele gospodarki rynkowej znacznie się różnią. W związku ze zmiennym tempem rozwoju ekonomicznego poszczególnych państw, jak też z różnymi sposobami i skutecznością rozwiązywania przez te państwa podobnych problemów społecznych, trwa dyskusja nad zaletami poszczególnych ustrojów gospodarczych i politycznych w obecnych warunkach. W części dyskusji, która dotyczy problematyki społecznej, przedmiotem sporu często są regulacje prawa pracy i ich wpływ zarówno na sytuację podmiotów społecznych stosunków pracy, jak też na funkcjonowanie całej gospodarki.

Nasilenie się ekonomicznej konkurencji między państwami, będące wynikiem globalizacji, spowodowało presję przedsiębiorców na tworzenie w poszczególnych krajach korzystniejszych warunków do prowadzenia działalności gospodarczej. W tym kontekście pracodawcy wskazują między innymi na treść norm prawa pracy jako czynnik wpływający na zawyżenie kosztów osobowych firm. Normy te miałyby utrudniać konkurencję i rozwój działalności, a w konsekwencji zatrudnianie przez przedsiębiorców dodatkowych pracowników. W ten sposób normy prawa pracy wpływałyby na utrzymywanie się wysokiego poziomu bezrobocia będącego jednym z głównych społecznych problemów krajów rozwiniętych. Problem ten dotyczy wielu państw Wspólnoty Europejskiej, które nie mogą osiągnąć takiej stopy zatrudnienia, by spowodować znaczną redukcję liczby bezrobotnych. Zgodnie z takim rozumowaniem wystarczy więc ograniczyć ochronę pracowników, aby spowodować wzrost zatrudnienia.

Podstawy domagania się zmian legislacyjnych są bardziej złożone w byłych państwach socjalistycznych, w tym w Polsce, przedstawiona argumentacja ulega zatem pewnej modyfikacji. W krajach tych zmiany systemu ekonomicznego i prawnego spowodowane są nie tylko procesem globalizacji, ale przede wszystkim transformacją gospodarki socjalistycznej w gospodarkę wolnorynkową. W krajach tych prawo pracy, a przynajmniej znaczna część jego regulacji ochronnych, często uznawane jest przez przedsiębiorców za relikt epoki socjalizmu, nieprzystający do realiów współczesności. Negacja regulacji całych działów prawa pracy opiera się więc nie tylko na konieczności ograniczania kosztów we współczesnej bardzo konkurencyjnej gospodarce, ale także na potrzebie usuwania z systemu prawnego zaszłości prawodawstwa socjalistycznego

Częste pojawianie się powyższych argumentów, zarówno w dyskursie naukowym, jak i w środkach masowego przekazu, było impulsem dla podjęcia badań nad współczesnymi problemami funkcji ochronnej prawa pracy. Przedstawione rozumowanie dotyczące szkodliwego wpływu ochrony realizowanej przez prawo pracy na zdolność zatrudnieniową gospodarki opiera się nierzadko na założeniach przyjmowanych intuicyjnie, bez naukowej weryfikacji. Sprawa jest jednak zbyt istotna, zarówno dla istniejącego systemu prawa pracy, jak i ukierunkowania przyszłych zmian, aby pozostawić ją bez wnikliwej analizy. Zależność ochrony interesów pracowników realizowanej przez normy prawa pracy i głównej kwestii społecznej ostatnich dekad, jaką jest bezrobocie, stanowi zasadniczy problem aksjologiczny tej gałęzi prawa. Uznanie hipotezy o istnieniu tego związku wskazywałoby na znaczne negatywne skutki uboczne wywoływane przez prawo pracy, a tym samym na konieczność rozważenia zasadniczych zmian normatywnych nastawionych na ograniczenie tych skutków. Weryfikacja prawdziwości tej tezy jest więc najważniejsza dla badań nad współczesnym prawem pracy.

Celem niniejszej publikacji jest przedstawienie głównych problemów wiążących się obecnie z funkcją ochronną prawa pracy. Przyjęcie funkcji prawa jako podstawowej kategorii, na podstawie której prowadzone będą rozważania, wymaga wyjaśnienia. Pojęcie funkcji prawa zostało uznane za użyteczny instrument analizy oddziaływań prawa pracy, mimo że jego przydatność była podważana . Nie stworzono jednak innej kategorii pojęciowej pozwalającej połączyć rozważania nad celami stanowienia norm i wywoływanymi przez nie rzeczywistymi skutkami. Na potrzeby badań konieczne będzie zdefiniowanie samego pojęcia funkcji prawa. Pomocne w tym zakresie są analizy dokonywane w badaniach nad teorią prawa. Trzeba rozważyć trafność dotąd przyjmowanej typologii funkcji prawa pracy. Badania tej problematyki, przeprowadzone w latach 70. i 80. , mają obecnie ograniczoną przydatność ze względu na radykalną zmianę warunków gospodarczych i społecznych. Brak aktualnych badań funkcji prawa pracy i ochrony realizowanej przez tę gałąź prawa jest jedną z głównych przesłanek podjęcia tematu ochronnej funkcji prawa pracy.

Zaniechanie teoretycznej refleksji nad rolą prawa pracy we współczesnym systemie gospodarczym i społecznym powoduje powstanie wątpliwości co do zakresu pozytywnego i negatywnego wpływu norm tej gałęzi na zatrudnienie i gospodarkę. Mimo radykalnej zmiany zasad działania polskiego rynku pracy we wczesnych latach 90., skutkującej odmiennym znaczeniem i rodzajem wpływu wywieranego przez prawo pracy, w doktrynie koncentrowano się na rozwiązywaniu bieżących problemów dogmatycznych, pomijając analizę podstaw aksjologicznych, ekonomicznych i antropologicznych systemu norm, jak też możliwych pozytywnych i negatywnych kierunków jego oddziaływania. Oddzielenie oczekiwanych efektów obowiązywania regulacji prawnej od negatywnych skutków ubocznych wymaga uprzedniego sformułowania założeń związanych z istnieniem danych norm.

Uporządkowanie zakresu pojęciowego pracy prowadzi do problematyki zakładanego i faktycznego oddziaływania norm prawa pracy. Kwestia o charakterze fundamentalnym dla prawa pracy to wspomniany związek tego systemu norm z poziomem bezrobocia i zatrudnienia w gospodarce. Ze względu na generalne kwestionowanie potrzeby istnienia regulacji prawa pracy przez ekonomistów neoliberalnych rozważania nad tymi problemami muszą zostać poprzedzone analizą aksjologicznych i ekonomicznych podstaw obowiązywania prawa pracy. Konieczne jest zatem rozważenie na wstępie, czy przesłanki tworzenia regulacji prawa pracy w początkowym okresie industrializacji są nadal aktualne. Stwierdzenie, że zjawiska ekonomiczne prowadzące w XIX wieku do pauperyzacji osób utrzymujących się z pracy na rzecz innych podmiotów obecnie nie występują, doprowadziłoby do zakwestionowania podstaw istnienia nie tylko funkcji ochronnej, ale całej regulacji prawa pracy w dzisiejszym rozumieniu. Udowodnienie istnienia przesłanek obejmowania określonych grup społecznych ochroną regulacji prawnej, w zakresie związanym z wykonywaniem pewnych typów pracy, może być podstawą do analizy różnych aspektów ochronnych oddziaływań norm prawa pracy.

Z głównym problemem pracy wiąże się pytanie, czy prawo pracy może być instrumentem kształtowania liczby miejsc pracy w gospodarce, czyli spełniać funkcję promocyjną wobec zatrudnienia. Istotnym problemem teoretycznym jest umiejscowienie kwestii promocji zatrudnienia wśród aparatury pojęciowej prawa pracy, jak też włączenie jej do zakresu funkcji prawa pracy. W analizach dotyczących ochrony realizowanej przez tę gałąź prawa pomijano

dotąd tę sprawę. Nie wiadomo więc, jaka jest zależność między ochroną uprawnień i interesów pracowników, będącą tradycyjną funkcją prawa pracy, a promocją zatrudnienia. Dla tych ustaleń ważna jest ocena wpływu obowiązywania prawa pracy na wielkość zatrudnienia. Zostanie ona podjęta na podstawie analizy oddziaływania norm i instytucji prawnych z wykorzystaniem wyników badań ekonomicznych. Dzięki temu powinna powstać typologia środków promocji zatrudnienia, jakie wiążą się z obowiązywaniem norm prawa pracy.

Badania przedstawione w tej pracy zmierzają do określenia podstawowych założeń realizacji funkcji ochronnej prawa pracy w gospodarce rynkowej. Można przyjąć, że w zmienionym ustroju, wobec nowych problemów społecznych i gospodarczych, znaczenie funkcji ochronnej jest inne niż w okresie obowiązywania gospodarki centralnie sterowanej. W związku z różnicowaniem się podmiotów i metod ochrony analiza będzie ukierunkowana na wyróżnienie odmiennych aspektów realizowanej ochrony i zależności między nimi. Sformułowanie założeń realizacji funkcji ochronnej ma służyć określeniu zasad harmonijnego umiejscowienia prawa pracy w systemie gospodarczym i społecznym państwa opartego na gospodarce rynkowej. W związku z tym konieczne jest wskazanie problemów dotyczących zarówno spójności funkcji, jak i spójności samego systemu norm prawa pracy w kontekście założeń ich obowiązywania.

Pracę można podzielić na dwie części. Pierwsze trzy rozdziały zawierają teoretyczne wprowadzenie do analizy funkcji współczesnego prawa pracy. Przedstawiono w nich społeczno-gospodarcze podstawy funkcji prawa pracy, zdefiniowano pojęcie funkcji prawa i funkcji prawa pracy, a następnie sformułowano propozycję dostosowanej do współczesnych warunków typologii funkcji prawa pracy. Kolejne trzy rozdziały zawierają analizę wybranych instytucji międzynarodowego i polskiego prawa pracy, ukierunkowaną na ocenę realizacji przez nie poszczególnych kierunków funkcji ochronnej. W aspekcie międzynarodowym podjęto rozważania nad działalnością głównych organizacji zajmujących się problematyką socjalną, w celu odtworzenia uznawanego przez te organizacje modelu realizacji ochronnej funkcji prawa pracy ze szczególnym uwzględnieniem ich stosunku do promocyjnego aspektu funkcji ochronnej. Badania objęły - obok aktów prawnych - także różnego rodzaju dokumenty o niewiążącym charakterze. Problematyka międzynarodowa poprzedza analizę polskiego prawa pracy ze względu na bardziej ogólny i niekiedy także nadrzędny wobec prawodawstwa krajowego charakter omawianych norm.

Instytucje polskiego prawa pracy, które stały się przedmiotem badań, zostały wybrane ze względu na ich związek z realizacją funkcji promocyjnej będącej jednym z aspektów szeroko rozumianej ochrony pracowników. Treść tych regulacji wzbudza kontrowersje ze względu na ich relacje z poziomem zatrudnienia. Umieszczenie zagadnień z tej materii w rozdziałach V i VI ma charakter pragmatyczny. W zaproponowanym podziale promocji zatrudnienia na bezpośrednią i pośrednią znacznie obszerniejsza i bardziej dyskusyjna jest problematyka promocji pośredniej. W jej zakresie wyróżnia się, jako osobny obszerny problem, kwestia tzw. elastyczności zatrudnienia. W związku z tym, aby zachować proporcje między poszczególnymi rozdziałami pracy, w rozdziale V znalazły się teoretyczne założenia promocji zatrudnienia przez stanowienie norm prawa pracy, omówienie problemów promocji bezpośredniej oraz niektórych kontrowersyjnych aspektów promocji pośredniej. Kwestie elastyczności zatrudnienia, jakkolwiek w przyjętej typologii zaliczane do problematyki promocji pośredniej, znalazły się natomiast w rozdziale VI.

Wyjaśnienia wymaga także umiejscowienie w pracy tematyki poruszanej w rozdziale VII. Dotyczy ona zakresu podmiotowego prawa pracy w kontekście form ochrony, które są albo powinny być zastosowane do omówionych tam grup społecznych. Można by sądzić, że omawiając zakres funkcji ochronnej prawa pracy, należałoby najpierw określić podmioty objęte ochroną, a dopiero potem formy ich ochrony. Odwrócenie tego porządku wynika z uznania zależności między indywidualną ochroną wykonawców pracy a przeciwdziałaniem bezrobociu za główny problem funkcji ochronnej prawa pracy. Jego rozwiązanie warunkuje określenie przede wszystkim przedmiotowego zakresu ochrony realizowanej przez tę gałąź prawa, a w mniejszym stopniu wpływa na ustalenie grup podmiotów objętych tą ochroną. Rozważania w tej części opierają się więc na dotychczasowym, normatywnie ukształtowanym zakresie podmiotowym prawa pracy. Sprawa jego modyfikacji mogła zostać poruszona w końcowej części pracy. Mimo że należy do istotnej problematyki dywersyfikacji kierunków ochrony, to jednak nie prowadzi do zmiany wniosków dotyczących typologii i wzajemnych stosunków funkcji prawa pracy. Negacja obowiązującego zakresu podmiotowego prawa pracy przed analizą funkcji obecnej regulacji podważałaby zasadność dokonywania tej analizy, która ma obecnie doniosłe znaczenie. Oparcie rozważań nad ukształtowaniem zobowiązań stron stosunków pracy na propozycjach zasadniczej modyfikacji zakresu podmiotowego prawa pracy, logiczne w sytuacji uprzedniego przedstawienia tej sprawy, oderwałoby te rozważania od aktualnej regulacji prawnej i propozycji jej zmian w niedalekiej przyszłości.

Rozdziały dotyczące analizy kierunków funkcji ochronnej w polskim prawie pracy i w aktach międzynarodowych mają odmienną konstrukcję niż trzy pierwsze rozdziały. Mimo określenia w pierwszych rozdziałach teoretycznych podstaw typologii funkcji prawa pracy i zależności między poszczególnymi funkcjami, podjęcie w tym kontekście rozważań nad regulacją prawną wymagało przedstawienia dodatkowych założeń czy uwag wprowadzających. Z tego względu rozdziały IV-VII zawierają na początku podrozdziały dotyczące tych kwestii. Z uwagi na obszerny zakres i różnorodność tematyki w rozdziałach tych przedstawiono na końcu cząstkowe wnioski z przeprowadzonych rozważań.

Praca podejmuje głównie problematykę teoretyczną nauk prawnych dotyczącą kwestii kształtowania się systemu norm w danych układach życia społecznego, jak też wpływu tego systemu na zachowanie jednostek i życie społeczne. Podjęcie problemów dogmatycznych obecnej regulacji nie jest celem niniejszej pracy, jakkolwiek odtworzenie treści norm będzie, szczególnie w rozdziałach V i VI, podstawą do wniosków na temat funkcji prawa. W tym niezbędnym zakresie analiza dogmatyczna zostanie zatem dokonana.

Ważnym aspektem metodologii niniejszej pracy jest wykorzystanie wyników badań ekonomicznych i podjęcie próby skonfrontowania stanowiska nauk prawnych i nauk ekonomicznych w stosunku do zjawisk gospodarczych i społecznych objętych zakresem rozważań. Przedstawiciele tych dwóch dziedzin nauki podejmują analizę tych samych zjawisk z wykorzystaniem odmiennych warsztatów badawczych. Prowadzi to nierzadko do rozbieżności we wnioskach dotyczących pożądanych kierunków i sposobów działania państwa. W ekonomicznej metodzie badania zjawisk społeczno-gospodarczych, opierającej się na matematyce i statystyce, często ginie aspekt humanistyczny tych zjawisk. W związku z tym wyniki badań nie uwzględniają odmiennej sytuacji zaangażowanych osób w różnych układach zmiennych. W analizie prawnej natomiast podkreśla się aksjologiczne podstawy funkcjonowania rynku pracy skłaniające do ingerencji w procesy gospodarcze przez ustanowienie norm prawnych, w razie stwierdzenia ich niesprawności czy niesprawiedliwości, w rozumieniu wynikającym z przyjmowanego układu wartości. Koncentracja na sytuacji pewnych grup społecznych może jednak powodować, że pominięty zostanie możliwy negatywny wpływ regulacji na funkcjonowanie całej gospodarki. Można zatem przyjąć, że dopiero połączenie punktów widzenia nauk ekonomicznych i prawnych stanowić będzie syntezę obejmującą wszelkie istotne aspekty funkcjonowania stosunków zatrudnieniowych. W związku z tym w niniejszej pracy w miarę możliwości przedstawiane będą także argumenty o charakterze ekonomicznym. Jest to szczególnie ważne dla problemu zależności charakteru regulacji prawa pracy i wielkości bezrobocia. W pierwszej kolejności skonfrontowane zostaną ekonomiczne i aksjologiczne argumenty dotyczące ingerencji, przez stanowienie norm prawnych, w zasady wymiany na rynku pracy. W dalszej części tezy formułowane przez ekonomistów, dotyczące niektórych istotnych kwestii, zostaną porównane ze stanowiskiem nauki prawa i z faktyczną treścią regulacji prawnej.

Niniejsza publikacja powstawała niemal w tym samym czasie, w którym toczyły się prace Komisji do Spraw Reformy Prawa Pracy nad nowymi aktami kodyfikującymi osobno indywidualne i zbiorowe prawo pracy. Do chwili zakończenia pracy nad tym tekstem wyniki prac Komisji nie zostały opublikowane, mimo że informacja o przygotowaniu projektów dwóch kodeksów przedostała się do opinii publicznej. Z tego względu niemożliwe było uwzględnienie w niniejszej pracy w jakiejkolwiek formie informacji o projektowanych przepisach.