Zimmermann Jan (red.), Aksjologia prawa administracyjnego Tom I

Jak pisał F. Longchamps, prawo jest strukturą dwoistą (pomyślaną i rzeczywistą), ale wzbogaconą o trzeci czynnik, jakim są podstawowe wartości ludzkie – sprawiedliwość, ład, humanizm, które nie są czymś z zewnątrz prawa, ale w pewnym sensie trwają, utrzymują się właśnie w prawie i dzięki niemu . Podobnie lub nawet tak samo jest z nowoczesnym prawem administracyjnym, w którym wprost tkwią różne wartości, na których się opiera i z których się wywodzi, a przy tym ono samo, przez swoje istnienie i obowiązywanie, dostarcza na zewnątrz „swoich” nowych wartości. Samo jest wartością i wartości takie konstruuje. Na co dzień z tych okoliczności nie zawsze sobie zdajemy sprawę i widzimy tylko tę stronę normy prawnej czy aktu prawnego, która została zwerbalizowana, która obowiązuje i aktualnie wywołuje skutki prawne. Poddajemy ją tylko licznym analizom i interpretacjom. Jej druga strona, strona ukryta, „druga strona medalu” lub „druga strona Księżyca”, strona aksjologiczna nie jest dostrzegana, a nauka prawa, w tym nauka prawa administracyjnego stosunkowo rzadko do niej sięga. Tymczasem, skoro obie te strony normy lub instytucji prawnej są całkowicie ze sobą związane, to należy je obserwować jednakowo. Norma zawsze jest tworzona i stosowana w oparciu o jakieś wartości, a nawet zakończenie jej mocy obowiązującej też wynika z określonych wartości. Prawo nie może powstawać bez wartości albo w oparciu o wartości fałszywe. Ponadto, dla należytego uprawiania nauki w obrębie prawa, zajmowanie się aksjologią prawa jest niezbędne, ale jednocześnie wydaje się ono atrakcyjne i płodne. Zainteresowanie prawników tą dziedziną wzrasta w momencie kryzysu wartości.

Podstawowy problem tkwi jednak w tym, że pojęcie wartości ma walor subiektywny i każdy człowiek lub każda grupa ludzi może inne wartości uważać za wiodące. Może gdzie indziej poszukiwać tych wartości najważniejszych, które będą kształtować jego zachowanie, może inne wartości uważać za prawdziwe albo fałszywe. Jest to oczywiste w indywidualnym życiu i postępowaniu każdego człowieka. Jednak, gdy wejdziemy w obszar prawa, powinniśmy dążyć do obiektywizacji wartości. Prawo ma bowiem służyć wszystkim – niezależnie od ich zapatrywań i być tworzone z tą świadomością, że służy wszystkim, a nie poszczególnym jednostkom czy grupom ludzkim. Powinno więc być opierane na wartościach uniwersalnych i obiektywnych, a nie na wartościach wyznawanych tylko przez jedną grupę społeczną. Skoro jesteśmy prawnikami, powinniśmy nie tylko brać zawsze pod uwagę aksjologiczną stronę prawa, przyjmować, analizować i rozumieć wartości, jakie za nim stoją, ale równolegle przyjmować jakiś kanon wartości wspólnych dla wszystkich, które są dla prawnika najistotniejsze i są właśnie zobiektywizowane. Niewątpliwie pomaga nam w tym ta okoliczność, że jesteśmy prawnikami w demokratycznym państwie prawnym. Wartości, w oparciu o które takie państwo powstało i istnieje, powinny być tu podstawowym drogowskazem, pomagającym w tworzeniu prawa, w jego stosowaniu, a także uzasadniającym działania podejmowane w obronie takiego państwa.

Tych podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego jest wiele, ale kilka z nich ma kapitalne znaczenie, także dla prawa administracyjnego. Na ich czele stoi Konstytucja. Samo jej istnienie jako ustawy zasadniczej, będącej wynikiem poważnych prac legislacyjnych, w których brano pod uwagę podstawowe wartości uniwersalne, stanowi ogromną i niezależną wartość, jaka przekłada się wobec prawników na postulat wykładni prokonstytucyjnej. Dalsze najważniejsze wartości wynikają już z samej Konstytucji. Właśnie z niej wynika bowiem sama zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada legalności, zasada równości wobec prawa, zasada trójpodziału władz – zasady, których waga jest nie do przecenienia. Przez nikogo, a tym bardziej przez żadnego prawnika, niezależnie od pozycji, jaką zajmuje, wartości te nie powinny być kwestionowane, podważane, omijane, a tym bardziej łamane. Osobną wartością w demokratycznym państwie prawnym, jakiej nie da się przecenić, jest też samo istnienie Trybunału Konstytucyjnego, jako sądu zależnego tylko od Konstytucji, złożonego z najwybitniejszych, demokratycznie wybranych prawników, będącego podstawowym gwarantem szanowania Konstytucji. Szanowanie i respektowanie jej zasad wymaga przy tym, ażeby Trybunał Konstytucyjny miał odpowiedni autorytet i działał perfekcyjnie, w sposób godny pełnego szacunku.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zajmowanie się wartościami, zajmowanie się aksjologią prawa jest dla samego prawa i dla jego nauki niezbędne, a są okresy historyczne, w których niezbędność ta jest szczególnie widoczna. Dlatego powstała ta książka – pierwsza monografia zajmująca się aksjologią prawa administracyjnego na bardzo szerokim polu, jakie wyznacza specyfika tej gałęzi.

*

Książka powstała w oparciu o dorobek, zorganizowanego przez Katedrę Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, Zjazdu Katedr Prawa Administracyjnego i Katedr Postępowania Administracyjnego, jaki odbył się w Zakopanem we wrześniu 2016 r. W Zjeździe, zatytułowanym: „Aksjologia prawa administracyjnego”, wzięło udział ponad 300 przedstawicieli nauki prawa administracyjnego i nauki postępowania administracyjnego ze wszystkich ośrodków akademickich. Wygłoszono 38 referatów, prezentujących kwestie filozoficzne, konstytucyjne, aksjologiczne zagadnienia tworzenia prawa administracyjnego i jego stosowania i problematykę aksjologii sądownictwa administracyjnego. Wszystkie te referaty zostały zawarte w tej pracy. Niezależnie jednak od dorobku Zjazdu, włączyliśmy do niej niemal 120 innych opracowań, dotyczących tematu. Ta liczba świadczy o wielkim zainteresowaniu podjętą tematyką i dowodzi, że w doktrynie prawa administracyjnego istnieje wyraźny zamiar kontynuowania badań w tym zakresie. Jest to okoliczność bardzo krzepiąca i budująca.

Podział materii zawartej w tej książce został częściowo wyznaczony programem Zjazdu, z tym że został on uzależniony przede wszystkim od treści zgłoszonych opracowań, z których najwięcej dotyczy aksjologii administracyjnego prawa materialnego i różnych jego instytucji szczegółowych. Jest to szerokie spectrum, dobrze oddające ogromną różnorodność prezentowanej materii. Zestaw prac, jaki został zawarty w tej książce, obserwowany jako całość, dowodzi niezbicie, że w obrębie prawa administracyjnego, a w ślad za nim w całym systemie prawa opieranie się na systemie wartości, dbanie o jego uniwersalne i obiektywne składniki i ich przestrzeganie, jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym w każdej fazie jego funkcjonowania.

*

Powtarzam w tym miejscu, sformułowane na Zjeździe, moje i nasze najserdeczniejsze podziękowania za objęcie Zjazdu Patronatem Honorowym Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego – prof. dr. hab. Markowi Zirk-Sadowskiemu, Marszałkowi Województwa Małopolskiego – Jackowi Krupie, Staroście Powiatu Tatrzańskiego – Piotrowi Bąkowi i Burmistrzowi Miasta Zakopane – Leszkowi Doruli, a także Redakcji Miesięcznika „Alma Mater”. Bardzo dziękuję za zaszczytny udział w Zjeździe Wiceprezesowi Trybunału Konstytucyjnego – prof. dr. hab. Stanisławowi Biernatowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich – dr. Adamowi Bodnarowi. Jestem wdzięczny za udział Prorektorowi UJ – prof. dr. hab. med. Tomaszowi Grodzickiemu i Dziekanowi Wydziału Prawa i Administracji UJ – prof. dr. hab. Jerzemu Pisulińskiemu. Dziękuję Sponsorom Zjazdu, Wydawnictwom Wolters Kluwer Polska S.A., C.H. Beck oraz Firmie Bełtowski – dealerowi Volkswagena.

Oddzielne podziękowania kieruję do Wszystkich Uczestników Zjazdu, którzy tak gremialnie przyjechali do Zakopanego. Bardzo gorąco dziękuję nieocenionym Moderatorom, Profesorom: Irenie Lipowicz, Stanisławowi Biernatowi, Wojciechowi Góralczykowi, Dariuszowi Kijowskiemu, Zbigniewowi Kmieciakowi, Mirosławowi Wyrzykowskiemu i Markowi Zirk-Sadowskiemu, za merytoryczny, głęboki sposób prowadzenia obrad i istotny wkład merytoryczny. Jestem wdzięczny prof. dr hab. Sławomirze Wronkowskiej i prof. dr. hab. Jerzemu Stelmachowi za wielki i cenny wkład do dorobku Zjazdu, jaki wnieśli ze strony teorii i filozofii prawa. Dziękuję też serdecznie wszystkim Referentom i Dyskutantom.

Organizacja Zjazdu, który zgromadził ponad 300 osób, wymagała dużego nakładu pracy. Za ten wysiłek jestem bardzo wdzięczny moim Współpracownikom i Doktorantom z Katedry Prawa Administracyjnego UJ, a szczególnie dr Joannie Lemańskiej, która trzymała w swojej niezawodnej dłoni całość spraw organizacyjnych, czyniąc to z wybitnym talentem i z dużym sercem. Za wysiłek i serce dziękuję też p.t. Joannie Człowiekowskiej, Dorocie Dąbek, Agnieszce Jędrzczak, Andżelice Matusik-Popławskiej, Iwonie Niżnik-Dobosz, Aleksandrze Puczko, Natalii Rysz, Ewie Skorczyńskiej, Pawłowi Czopowi, Piotrowi Doboszowi, Łukaszowi Folakowi, Witoldowi Górnemu, Maciejowi Hadelowi, Wojciechowi Jakimowiczowi, Michałowi Koszowskiemu, Mariuszowi Kotulskiemu, Mariuszowi Krawczykowi, Pawłowi Królowi, Pawłowi Mysłowskiemu, Mariuszowi Olesiowi, Mirosławowi Stecowi i Przemysławowi Wszołkowi.

*

Wyrażam szczerą nadzieję, a nawet jestem pewny, że prezentowana książka będzie impulsem do rozwijania studiów nad aksjologią prawa administracyjnego. Sądzę, że ze względu na wysoki poziom zawartych w niej artykułów, będzie ona również cennym źródłem naukowym. Wierzę, że skłoni nas również do refleksji nad wartościami związanymi z demokratycznym państwem prawnym, umocni te wartości i przyczyni się do ich realizowania.

Kraków, kwiecień 2017 r.

Jan Zimmermann

Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) w Polsce postrzegany jest jako symbol demokracji i praworządności. Jest instytucją silną, posiadającą konstytucyjne umocowanie do stania na straży przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji i innych aktach normatywnych, w tym również na straży realizacji zasady równego traktowania.

Działalność kontrolna Rzecznika w stosunku do administracji publicznej, zdaniem Autorki, stanowi szczególnie interesujący obszar badawczy, biorąc pod uwagę aspekty aksjologiczne. Przesądza o tym doniosłość roli, jaką instytucja ta odgrywa w sferze kształtowania standardów demokratycznych i budowania kultury prawnej społeczeństwa, zwłaszcza w dobie wciąż jeszcze stosunkowo młodej demokracji.

Poprzez analizę aksjologicznych aspektów kontroli administracji publicznej przez Rzecznika Praw Obywatelskich Autorka nawiąże do wartości , jakie chronić powinien Rzecznik za sprawą kontroli administracji publicznej. Kontrola bowiem stanowi instrument zabezpieczenia przez administrację publiczną podstawowych wartości oraz zasad systemu prawa, takich jak godność człowieka, zasada praworządności, zasada równości.

Rozważania zawarte w artykule o tak sformułowanym temacie będą prowadzone zgodnie z kilkoma nurtami badawczymi. Po pierwsze, Autorka spróbuje odpowiedzieć na pytania, jaką instytucją kontroli administracji publicznej jest Rzecznik Praw Obywatelskich oraz dlaczego jest to szczególny organ kontroli. Po drugie, czy Rzecznik Praw Obywatelskich jako podmiot kontrolujący administrację publiczną, napotykając problem występowania nieprawidłowości w działaniu administracji, może mieć wpływ na poprawę istniejącego stanu, biorąc pod uwagę fakt, iż został wyposażony w szerokie kompetencje. Po trzecie, Autorka spróbuje dowieść, że kontrola Rzecznika Praw Obywatelskich nad administracją publiczną ma służyć dobru jednostki, albowiem taki jest jej zamysł i sens istnienia. Instytucja ta nie powstała bowiem dla samej siebie czy dla administracji, ale by służyć jednostce z uwagi na fakt, iż dobro człowieka jest wartością nadrzędną.

Prawo administracyjne obecnie przenika niemal każdą sferę życia człowieka. Z tego względu już w połowie XX w. pojawiło się określenie homo administrativus , opisujące sytuację człowieka, którego status prawny w państwie wyznaczają normy prawa administracyjnego . Powszechnie przyjmuje się, że każdy system prawny oparty jest na wielu wartościach akceptowanych przez dane społeczeństwo. Zdaniem Z. Cieślaka: „właściwe zinwentaryzowanie wartości osadzonych w prawie, szeroka wiedza o ich treściowych i funkcjonalnych relacjach, identyfikacja pól kolizji wartości i określenie ich granic dają ustawodawcy użyteczne narzędzie tworzenia sprawnych układów administracyjnych, a stosującemu prawo ułatwiają interpretację przepisów prawnych” . Stąd też dyskusję na temat wartości zakorzenionych w prawie administracyjnym należy uznać nie tylko za potrzebną, ale i niezbędną.

Przedmiotem rozważań niniejszego opracowania jest responsywność, która wyznacza określony kształt współczesnej administracji publicznej oraz powinna przyświecać tworzeniu i stosowaniu prawa administracyjnego. Do podjęcia badań w tym zakresie skłania również tematyka konferencji organizowanej w ramach Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, dotycząca aksjologii prawa administracyjnego.

Istotą prawa administracyjnego jest to, że jest ono podstawą wszelkiego administrowania . Kiedy dyskutuje się o wartościach leżących u podstaw prawa administracyjnego nie można zapomnieć, że bezpośrednio i ściśle z prawem administracyjnym powiązana jest aktywność administracji publicznej. Dzisiaj coraz częściej responsywność jest sygnalizowana w ramach szerszej koncepcji dotyczącej funkcjonowania podmiotów publicznych – good governance . Można postawić tezę, że responsywne prawo administracyjne nie stoi w sprzeczności z głównymi wartościami zakorzenionymi w prawie, a wręcz przeciwnie – prowadzi do ich urzeczywistnienia. Wymaga więc wyjaśnienia, na czym polega responsywność prawa administracyjnego oraz jakie wyzwania stoją przez współczesną administracją publiczną, aby mogła zostać uznana za responsywną.

Niniejsza praca ma charakter interdyscyplinarny, ponieważ zawiera rozważania z pogranicza kilku dyscyplin nauki – nauk politycznych oraz nauk administracyjnych, a także filozofii politycznej. Intencją autora jest przede wszystkim przedstawienie wartości uzasadniających zjawisko partycypacji społecznej w legislacji administracyjnej. Innymi słowy, na łamach opracowania autor będzie szukał odpowiedzi na następujące pytania:

Problematyka prawa miejscowego była i jest tematem podejmowanym przez licznych specjalistów zarówno w monografiach, jak i wielu artykułach. Cennym opracowaniem, w tym zakresie jest monografia D. Dąbek , w której to autorka próbowała podać definicję aktu prawa miejscowego. Problematyka ta jednak nie została do końca wyczerpana.

Mieszkańcy gmin odczuwają, że pewne decyzje i przedsięwzięcia gminne, dotyczące ich osobiście bądź pośrednio, podejmowane są poza ich zasięgiem, a oni sami nie mają żadnego wpływu na to, co dzieje się w ich gminie. Dlatego bardzo ważne jest zagwarantowanie udziału mieszkańców w procesie stanowienia prawa miejscowego.

Celem pracy jest analiza przepisów prawnych umożliwiających udział mieszkańców gminy w stanowieniu prawa miejscowego. W pracy zostaną przedstawione następujące zagadnienia: pojęcie aktu prawa miejscowego, dobro wspólne a dobro wspólnoty samorządowej, udział mieszkańców w sprawowaniu władzy na poziomie lokalnym, inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców gminy, niedopuszczalność stanowienia prawa miejscowego w drodze referendum lokalnego.

Zasady budżetowe, wpływając na konstrukcję budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dotyczą jednocześnie zagadnień formalnych i technicznych związanych z opracowaniem i uchwaleniem uchwały budżetowej. Mają więc wpływ na jej kształtowanie. Treść zasad budżetowych zawiera wartości istotne dla funkcjonowania gospodarki budżetowej zarówno państwa, jak i samorządów terytorialnych. Można uznać, że zasady budżetowe są postulatami nauki, które mają znaczenie dla gospodarki budżetowej państwa i samorządów terytorialnych, a więc są ważne dla interesów społeczeństwa. Doktryna stwierdza, że wartości, na jakich opiera się uzasadnienie aksjologiczne norm, mogą wynikać z danego systemu, który dyscyplina nakazuje realizować, albo są to wartości postulowane wobec danego systemu .

Przyjmuje się, że prawo rynku kapitałowego stanowi wyodrębnioną część prawa finansowego , a jedną z jego cech charakterystycznych jest powiązanie nauk ekonomicznych z prawnymi . Prawna regulacja rynku kapitałowego sprowadza się do zapewnienia sprawnego przepływu walorów przy zachowaniu maksymalnego poziomu bezpieczeństwa inwestycyjnego . Złożoność funkcjonowania mechanizmów rynku kapitałowego oraz wielkość przepływu i alokacji środków finansowych inwestorów , w połączeniu z wysokim poziomem ryzyka inwestycyjnego powoduje, że szczególnego znaczenia nabiera zapewnienie bezpieczeństwa obrotu oraz ochrona interesów wszystkich uczestników tego rynku . Z tych też powodów, również na gruncie prawa rynku kapitałowego, nie bez znaczenia pozostaje aksjologiczne uzasadnienie wprowadzanych norm.

Przeprowadzona w niniejszym artykule analiza prawa rynku kapitałowego (ale również prawa w ogóle) oraz jego stosowania, została dokonana w oparciu o podstawy prawa, tj. wartości, z jakich ono wyrasta czy z jakich wyrastać powinno i jakie powinno realizować. W tym też celu podjęto próbę ustalenia, które szczególne wartości podlegają ochronie na gruncie tak specyficznej regulacji prawnej, jaką jest prawo rynku kapitałowego.

W każdej gałęzi prawa powinny znajdować się mechanizmy karania podmiotów prawa za naruszenie nakazów lub zakazów – powinności wynikających z norm tego prawa. Konsekwencją istnienia owych mechanizmów powinno być funkcjonowanie instrumentarium prawnego adekwatnego do metody działania typowej dla tej gałęzi prawa. W prawie administracyjnym sankcje administracyjne stanowią instrument realizacji nakazów i zakazów publicznoprawnych. W ogólnym ujęciu określa się je jako instytucje służące zapewnieniu efektywności działania administracji publicznej . Wskazuje się, że sankcja administracyjna to następstwo naruszenia prawa, które polega bądź na utracie uprawnień, bądź na nałożeniu obowiązku na podmiot, który tego naruszenia dokonał . Z punktu widzenia przedmiotu działania administracji publicznej sankcja administracyjna jest jedną z metod działania administracji publicznej – środkiem realizacji celu publicznego, którym jest zabezpieczenie porządku administracyjnoprawnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się: administracyjne kary pieniężne, sankcje egzekucyjne, sankcje nakazu konkretnego zachowania, sankcje cofnięcia przyznanych uprawień . Powyższe przykładowe wyliczenie wskazuje, że problematykę sankcji administracyjnej jest bardzo złożona, zaś definiowanie sankcji administracyjnej nie jest zabiegiem łatwym. Jedną z propozycji definicji sankcji administracyjnej jest określenie sankcji jako nakładanych w drodze aktu administracyjnego ujemnych skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub z aktu stosowania prawa .

W oparciu dorobek doktryny, orzecznictwo sądów i Trybunału Konstytucyjnego oraz dokumenty europejskich instytucji międzynarodowych można wskazać warunki, jakie powinna spełniać sankcja administracyjna w demokratycznym państwie prawa. Warunki te odnoszą się do cech materialnych sankcji, ustroju państwa oraz procedury wymierzania sankcji. Z uwagi na ramy publikacji warunki te zostaną omówione w sposób skrótowy. Wśród tych warunków przedstawię szerzej zagadnienie kompletności sankcji administracyjnej, przez co rozumiem przede wszystkim: obowiązek określenia w konstrukcji sankcji przypadków wyłączenie jej zastosowania w sytuacjach nadzwyczajnych. Drugim komponentem kompletności sankcji, który odnoszę do administracyjnych kar pieniężnych, jest obowiązek określenia w konstrukcji administracyjnej kary pieniężnej okresu czasu jako czynnika powodującego niemożność jej nałożenia i wyegzekwowania. Zagadnieniu wyłączenia zastosowania sankcji w sytuacjach nadzwyczajnych poświęciłem odrębny artykuł, do którego odsyłam Czytelników . Więcej uwagi chciałbym poświęcić drugiemu problemowi – kwestii wpływu upływu określonego czasu jako czynnika tamującego wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej oraz jej wyegzekwowanie.

Prawidłowa organizacja i wykonywanie sądownictwa dyscyplinarnego stanowi gwarancję należytego wykonywania zawodu, w tym przestrzegania zasad etyki zawodowej stanowiących m.in. podstawowy katalog wartości etycznych związanych z wykonywaniem zawodu. Ma to szczególne znaczenie w zawodach rzeczoznawcy majątkowego i geodety, którzy wykonują usługi na rzecz podmiotów prywatnych, ale także biorą udział w wydawaniu decyzji administracyjnych w sprawach związanych z gospodarką nieruchomościami czy też pełnią funkcję biegłych sądowych i biegłych w postępowaniach administracyjnych. Celem opracowania jest przedstawienie różnych modeli odpowiedzialności dyscyplinarnej i sądownictwa dyscyplinarnego określonych w przepisach obowiązujących oraz w projektach rozwiązań dotyczących samorządów zawodowych rzeczoznawców majątkowych i geodetów, a także wykazanie, iż powołanie samorządów zawodowych tych zawodów ujednoliciłoby kwestie regulacji zasad etycznych i odpowiedzialności za ich przestrzeganie.