Łobos-Kotowska Dorota Joanna, Stańko Marek, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz

Ustawa z 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1362), wielokrotnie nowelizowana, jest pierwszą po zmianach ustrojowych zapoczątkowanych w 1989 r. próbą ingerencji ustawodawcy w obrót nieruchomościami rolnymi. Ten podstawowy jej aspekt musi wywrzeć wpływ na wykładnię jej poszczególnych przepisów. Zauważyć przy tym wypada, że ustawa ta już od fazy projektowej wywoływała fundamentalne spory dotyczące celowości jej wprowadzenia i zakresu regulacji. Kolejne jej nowelizacje nie tylko nie usunęły tych kontrowersji, ale jeszcze je pogłębiły. Świadczą o tym diametralnie różne wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa rolnego. Należy podkreślić, że ustawa ta od samego początku stanowiła przykład prymatu doraźnych celów politycznych nad rzetelną legislacją. Dotyczy to również jej nowelizacji dokonanej w 2016 r. Kolejne zmiany dokonane ustawą z 26.04.2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1080) stanowią pewną próbę wyeliminowania jej największych mankamentów, które czyniły niektóre jej przepisy dysfunkcjonalnymi. Kwestie te są szczególnie istotne, gdyż w praktyce przepisy te są stosowane przede wszystkim w obrocie notarialnym i wieczystoksięgowym. Istotą tego obrotu powinna być przede wszystkim stabilność. Liczne trudności interpretacyjne rodzą nie tylko potrzebę odpowiedzi na wyłaniające się zagadnienia prawne, ale również konieczność usystematyzowania prezentowanej problematyki.

Przyjęte założenia stanowią punkt wyjścia do rozważań prowadzonych w niniejszym Komentarzu.

Autorzy Komentarza jako wykładowcy i uczestnicy spotkań z praktykami – głównie notariuszami i sędziami wieczystoksięgowymi – mają świadomość oczekiwań praktyków, wychodzących także poza to środowisko. Komentarz nie jest więc skierowany wyłącznie do „wyspecjalizowanych” praktyków. Porusza on fundamentalne zagadnienia regulowane w omawianej ustawie, w tym prawo pierwokupu, „wykupu” i „odkupu” nieruchomości rolnych, które wprost wywierają wpływ na sytuację prawną ich właścicieli i dzierżawców. Niezbędna jest także popularyzacja omawianych w Komentarzu kwestii.

Niniejszy Komentarz stanowi próbę kompleksowego zmierzenia się z problematyką tej ustawy, również z uwzględnieniem ostatniej zmiany legislacyjnej z 2019 r. Niewątpliwym utrudnieniem jest w dalszym ciągu dość ubogie orzecznictwo w omawianej materii, które przecież winno być kanwą każdego komentarza. Nie jest zatem możliwe rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości wyłaniających się w procesie wykładni poszczególnych przepisów. Nie sprzyja temu również częstotliwość zmian legislacyjnych, za którymi nie zawsze nadąża zarówno doktryna, jak i judykatura. W konsekwencji autorzy niniejszego Komentarza mają świadomość, że dopiero praktyka zweryfikuje niektóre stawiane tezy. Celem Komentarza nie jest zatem wypracowanie „gotowych” rozwiązań, ale zaproponowanie takiej wykładni przepisów, która z jednej strony stanie się podstawą do rozwinięcia podejmowanych zagadnień w doktrynie, z drugiej zaś przyczyni się do zapewnienia choćby minimalnego bezpieczeństwa uczestników obrotu cywilnoprawnego.

Poszukiwanie tego bezpieczeństwa następuje również w toku spotkań przedstawicieli notariatu z przedstawicielami Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i podejmowania wspólnych ustaleń. Autorzy mają nadzieję, że Komentarz ułatwi ustabilizowanie obrotu na gruncie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Układ Komentarza zasadniczo został dostosowany do konstrukcji formalnej ustawy. Z uwagi jednak na to, że konstrukcja ta nie jest do końca przejrzysta, niezbędne było wyodrębnienie niektórych zagadnień i przedstawienie ich częściowo w oderwaniu od konkretnych przepisów. W tym zakresie w Komentarzu zostały umieszczone stosowne odnośniki. Dotyczy to w szczególności pojęć podstawowych, które umieszczone zostały nie tylko w art. 2 ustawy, stanowiącym katalog definicji ustawowych, ale także w innych jej przepisach.

Należy mieć świadomość, że każda nowelizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego pociąga za sobą zmiany w innych przepisach, w tym w przepisach Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z uwagi na zakres Komentarza pomijamy analizę tych przepisów, ograniczając się jedynie do odwołania się do nich w materiach niezbędnych dla przejrzystości prowadzonych rozważań.

W Komentarzu wskazano liczne mankamenty, a momentami błędy merytoryczne omawianej regulacji prawnej. Część z nich nie mogła zostać „naprawiona” w procesie wykładni przepisów. Konieczne było więc formułowanie wniosków o charakterze generalnym i propozycji rozwiązań de lege ferenda, które również mogą zostać wykorzystane w praktyce.