Świetlik Marcin (red.), Plan ogólny miasta, gminy. Poradnik

Planowanie przestrzenne w Polsce podlega sukcesywnym przemianom. Wynikają one z przemian ustrojowych i zmieniających się wymagań ustawowych. Po 1989 r. nastąpiło „odreagowywanie” poprzednich 50 lat hipertrofii planowania . W latach 1995–2004 nastąpiła liberalizacja planowania. Następnie doszło do... no, właśnie, do czego? Odpowiedź na to pytanie pozostawiamy osobom zajmującym się historią myśli planistycznej!

To, co szczególnie smuci w obecnej sytuacji planowania przestrzennego, to jego postępująca deprecjacja. W tym zwłaszcza ciągle malejąca rola planowania strategicznego. Polska myśl urbanistyczna była uważana ongiś za przodującą w świecie. Wystarczy przypomnieć uznawane za nowatorskie i wzorcowe planowanie w obszarach funkcjonalnych (np. Warszawę funkcjonalną Jana Chmielewskiego i Szymona Syrkusa z 1934 r. ), a w okresie powojennym teorię progów prof. Bolesława Malisza czy optymalizację warszawską opracowaną przez zespół pod kierunkiem inż. Bohdana Jastrzębskiego i dr. Stanisława Broniewskiego.

Od 1995 r. lokalne strategiczne planowanie przestrzenne (tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – w skrócie: Studium) zostało sprowadzone do roli aktu kierownictwa wewnętrznego, czyli aktu planistycznego bez mocy wiążącej podmioty gospodarujące w przestrzeni. Moc wiążącą przypisano wtedy miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku planu miejscowego, indywidualnym decyzjom administracyjnym o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów.

Z reguły plany miejscowe, a tym bardziej decyzje o warunkach zabudowy, są sporządzane albo wydawane w odniesieniu tylko do poszczególnych działek lub ich zespołów. Tylko incydentalnie dotyczą większych terenów. Brak spojrzenia całościowego, systemowego powoduje pogłębiający się chaos w przestrzeni – ze wszystkimi negatywnymi skutkami ekologicznymi, ekonomicznymi i społecznymi.

Negatywne skutki deprecjacji roli planowania strategicznego zostały dostrzeżone przez specjalistów już wiele lat temu . Szczęśliwie, dostrzegły to także władze państwowe. Jako remedium w znowelizowanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przywrócono kategorię „planu ogólnego”. Ma on być sporządzany obligatoryjnie i obejmować obszar całego miasta lub gminy wiejskiej. Mając rangę przepisu gminnego, będzie podstawowym narzędziem koordynacji rozwoju przestrzennego. Jest to szczególnie istotne w odniesieniu do miast (i ich obszarów funkcjonalnych). To w miastach i strefach podmiejskich koncentruje się większość nowych inwestycji – a w ślad za tym większość konfliktów rozwoju. Nie znaleziono dotąd lepszej formy ograniczania tych konfliktów niż sporządzanie planów ogólnych. Na tym właśnie koncentruje się nasz Poradnik.

Niestety, atrofia planowania strategicznego spowodowała znaczne zmniejszenie się liczebności kadr fachowych przygotowanych do podjęcia nowych wyzwań. Dlatego my, planiści, którzy pamiętają jeszcze, czym powinno być planowanie strategiczne, postanowiliśmy przekazać nasze doświadczenia młodszym Koleżankom i Kolegom. Mamy nadzieję, że przystępując do opracowywania projektów planów ogólnych miast, znajdą w tym Poradniku jakąś, choćby drobną, pomoc.

***

Plan ogólny będzie posiadał dwie główne warstwy, regulacyjną i koncepcyjną (kreatywną). Warstwa regulacyjna (czyli część stanowiąca planu) jest bardzo precyzyjnie określona w ustawie. Natomiast część koncepcyjna, opisująca przyczyny przyjętych ustaleń regulacyjnych, jest określona w sposób zgeneralizowany. Zgodnie z intencją znowelizowanej ustawy część koncepcyjna ma być treścią uzasadnienia projektu planu – tak stanowi art. 13h u.p.z.p. Uzasadnienie powinno wyjaśniać:

Przykładowo, uzasadnienie powinno zawierać odpowiedzi na pytania:

Pytania te można by mnożyć. Ustawa wymaga szczegółowego wyliczenia tylko w odniesieniu do wielkości terenów mieszkaniowych. Określa, bardzo precyzyjnie, sposób obliczenia zapotrzebowania jedynie na tereny mieszkaniowe. Dla terenów o wszystkich pozostałych funkcjach nie wskazuje sposobów dochodzenia do konkretnych decyzji ilościowych. Pozostawia to profesjonalizmowi i rzetelności projektantów.

Opisywana sytuacja może rodzić pokusę do zbyt uproszczonego i arbitralnego określania przeznaczeń, rozmieszczenia i parametrów zagospodarowania terenów niemieszkaniowych. W praktyce może to polegać na prostym przeniesieniu do planu ogólnego ustaleń dotychczasowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na pozór nic w tym złego. Ale trzeba pamiętać, że w odróżnieniu od Studium, plan ogólny jest aktem prawa miejscowego (art. 13a ust. 7 u.p.z.p.). Dotychczas przeszacowanie w studium zapotrzebowania na tereny rozwoju poszczególnych funkcji nie wpływało bezpośrednio na sytuację właścicieli nieruchomości. Studium, nie będąc przepisem gminnym, nie wykluczało możliwości zagospodarowania terenów w sposób odmienny niż w nim określony. Mogło to się odbywać w trybie indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku planu ogólnego będzie to niemożliwe. Decyzje te będą wydawane wyłącznie w tej części miasta, w której plan ogólny to dopuści (tzw. strefa uzupełnień zabudowy). Co więcej, decyzje te, tak jak i plany miejscowe, będą musiały być zgodne z ustaleniami planu ogólnego. Jeżeli zatem do planu zostaną przeniesione ze Studium ustalenia niemające pokrycia w faktycznym zapotrzebowaniu, to na tych terenach nie będzie można budować niczego innego niż określone w planie ogólnym. Będzie to bezzasadnie ograniczać prawa właścicieli nieruchomości; dodatkowo, z mocy ustawy – bez odszkodowania. Chyba nie o takie planowanie nam chodzi!

***

Poradnik jest dziełem specjalistek i specjalistów z różnych dziedzin . Czasami pracowaliśmy razem, czasem niezależnie od siebie. Zajmowaliśmy się planowaniem przestrzennym, strategiami rozwoju i wieloma innymi aktywnościami związanymi ściśle z zagospodarowywaniem przestrzeni. W czasie wieloletniej pracy zawodowej mieliśmy możliwość zapoznania się z problemami rozwojowymi wielu miast – dużych, średnich i małych, a także gmin wiejskich. Uzyskane doświadczenie zawodowe pragniemy przekazać tym, przed którymi stanęło nowe wyzwanie – sporządzenie planu ogólnego.

Koleżankom i Kolegom, projektantkom, projektantom, działaczom, pracownicom i pracownikom samorządowym, świadomym pojawiających się wyzwań i społecznej odpowiedzialności urbanistów, niniejszy Poradnik dedykujemy.