Czy w przypadku nieruchomości drogowych należy zastosować stawkę VAT 23%?

Powiat planuje zamianę na drogi (grunty, na których wybudowane są drogi) z Gminą Miasto. Nie znamy jeszcze wartości poszczególnych nieruchomości, ale obydwie strony zrezygnują z dopłaty do różnicy wartości zamienianych nieruchomości na podst. art. 14 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) – dalej u.g.n. Przyjmijmy dwa warianty: 1 - wartość powiatowych nieruchomości (wynikająca z wyceny) jest mniejsza niż wartość gminnych; 2 - wartość powiatowych nieruchomości (wynikająca z wyceny) jest większa niż gminnych.

Czy w tym przypadku zastosowanie ma art. 15 ust. 6 ustawy z 11.03.2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2020 r. poz. 106 z późn. zm.) – dalej u.p.t.u., ponieważ Umowa zamiany nieruchomości pomiędzy Powiatem a Gminą Miasto nie będzie dostawą w rozumieniu przepisów u.p.t.u., gdyż jest czynnością podlegającą wyłączeniu z opodatkowania na mocy art. 15 ust. 6 u.p.t.u., gdyż nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej praz urzędów obsługujących te organy w zakresie zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych? Czy w sytuacji gdy zamiana nieruchomości drogowych podlegać będzie opodatkowaniu podatkiem VAT, czy podstawa opodatkowania w przypadku wariantu nr 1 będą wartości niższe nieruchomości pomniejszone o podatek VAT? Czy podstawą opodatkowania w przypadku wariantu nr 2 będą wartości niższe nieruchomości pomniejszone o podatek VAT? Czy w przypadku nieruchomości drogowych należy zastosować stawkę VAT 23%?