Dauter Bogusław, Wyłączenie sędziego z mocy prawa

Wyłączenie sędziego z mocy prawa

Celem wyłączenia sędziego z mocy prawa - tak samo jak w wypadku wyłączenia na mocy orzeczenia sądu (wyłączenie sędziego na wniosek strony albo na jego własne żądanie) - jest zapewnienie bezstronnego orzekania w sprawie. Przyczyny wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 § 1 p.p.s.a. Najogólniej rzecz ujmując są to przyczyny wynikające z powiązania sędziego z elementami przedmiotowymi lub podmiotowymi sprawy, które w sposób oczywisty rzutują na jego bezstronność (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wydanie 3, Warszawa 2011, s. 73). Funkcja przesłanek bezwzględnych wyłączenia sędziego nie pozostawia pola do swobodnej, elastycznej oceny okoliczności związanych z konkretnym postępowaniem. Odmienne rozwiązanie prowadziłoby wprost do zanegowania samego podziału na przesłanki bezwzględne i względne wyłączenia, a tym samym stworzonego w ustawodawstwie procesowym mechanizmu wyłączenia w ogólności (por. wyrok TK z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 134). Instytucja wyłączenia z mocy prawa (ipso iure), jak wskazuje jej sama nazwa, nie wymaga wydania żadnego orzeczenia sądu. Tym niemniej i w tym przypadku sędzia ma obowiązek zawiadomienia sądu o zachodzącej podstawie swojego wyłączenia i wstrzymania się do udziału w sprawie.

1. Przesłanki bezwzględne wyłączenia sędziego, czyli powody, dla których sędzia wyłączony jest z mocy prawa, enumeratywnie wymienia art. 18 p.p.s.a. Wystąpienie chociaż jednej z nich skutkuje wyłączeniem sędziego i nie jest do tego potrzebne żadne orzeczenie sądu. Natomiast złożenie przez stronę niezasadnego wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie którejkolwiek z ww. przesłanek obliguje sąd do rozstrzygnięcia tego wniosku w formie postanowienia o jego oddaleniu.

2. Istotę przesłanek wymienionych w art. 18 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. najogólniej ująć można przywołując paremię, że nikt nie powinien być sędzią we własnej sprawie (nemo iudex in sua propria causa). Z mocy ustawy jest wyłączony sędzia w sprawach dotyczących go osobiście lub osób mu najbliższych. Powody wyłączenia z art. 18 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. trwają także odpowiednio po ustaniu uzasadniającego je małżeństwa oraz przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 18 § 2 p.p.s.a.).

3. Przesłanka z pkt 4 powołanego przepisu dotyczy osób, które przed datą powołania na stanowisko sędziego były pełnomocnikiem jednej ze stron. Przepisem tym objęci są zatem przede wszystkim adwokaci, radcowie prawni, ale także rzecznicy patentowi czy doradcy podatkowi, których w przeszłości łączył stosunek pełnomocnictwa z jedną ze stron. Nie jest istotne czy w jego ramach dany sędzia wykonywał jakiekolwiek czynności procesowe. Wystarczający jest sam fakt umocowania.

4. Decydujące znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. ma ustalenie pojęcia „sprawa”, przez które należy rozumieć sprawę administracyjną (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Wyłączeniu podlega sędzia, który świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą administracyjną. Przez świadczenie usług prawnych należy rozumieć nie tylko działalność w ramach udzielonego pełnomocnictwa, lecz także wykonywanie ekspertyz, opinii bądź wykładni przepisów. Druga część przepisu odnosi się do jakichkolwiek sformalizowanych innych usług mających związek ze sprawą lub znaczenie dla sprawy.

Zdaniem NSA udział w rozstrzyganiu konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej polega na dokonaniu wykładni prawa w tej właśnie konkretnej sprawie, tożsamej ze sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym. Nie uzasadnia wyłączenia na podstawie art. 18 § 1 pkt 5 lub 7 p.p.s.a. wypowiedzenie się przez niego na temat znaczenia określonego przepisu prawnego w innej sprawie bądź do adresatów określonych w sposób abstrakcyjny (postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., GZ 4/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 7).

5. Przesłanka z pkt 6 dotyczy sędziego, który brał udział zarówno w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak i w sprawach o ważność aktu prawnego sporządzonego z jego udziałem lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. W uchwale z dnia 23 maja 2005 r., I OPS 3/05 (ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 110) NSA przyjął, że sędzia biorący udział w wydaniu wyroku WSA, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, nie jest wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. od badania w trybie art. 178 p.p.s.a., czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną. Natomiast przyjąć należy, że sędzia jest wyłączony od rozpoznania sprawy wpadkowej (np. zakresu prawa pomocy), która na skutek zażalenia została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania. Orzecznictwo NSA dotyczące tej przesłanki wskazuje, że podstawy do wyłączenia nie stanowią:

– udział sędziego w innym postępowaniu przed tym samym sądem ze skargi tego samego podmiotu na decyzję wydaną przez ten sam urząd (postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2006 r., II FZ 566/06);

– wykonywanie z tytułu przewodniczącego wydziału czynności przygotowawczych do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, o którym mowa w art. 115-117 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., II GSK 68/5, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 99).

Omawiana regulacja nie dotyczy także sytuacji, w których ten sam sędzia orzeka ponownie w sprawie, w której uprzednio zapadł wyrok w pierwszej instancji uchylający decyzję i została wniesiona do sądu skarga na nową decyzję, wydaną po wyroku sądu administracyjnego. W takiej sytuacji wyrok uchylający decyzję administracyjną nie jest „zaskarżonym orzeczeniem” w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07).

6. Podstawa do wyłączenia sędziego z pkt 6 odczytywana była w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolicie (zob. odmienne wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r., OSK 1491/04 i 13 stycznia 2006 r., II FSK 168/05).

TK uznał, że p.p.s.a. w zakresie w jakim pomija - jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego - jego udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 14 października 2008 r., SK 6/07, Dz. U. Nr 190, poz. 1171). 7. W konsekwencji powyższego wyroku TK, z dniem 8 stycznia 2010 r. do art. 18 § 1 p.p.s.a. dodano pkt 6a. Istota przesłanki nim objętej sprowadzała się do wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy, w której we wcześniejszym okresie brał on udział w wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Przesłanką tą objęte były zarówno wyroki, jak i postanowienia kończące postępowanie w sprawie (np. postanowienie o odrzuceniu skargi).

8. Przepis art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. otrzymał nowe brzmienie na podstawie noweli kwietniowej. Na postawie tego przepisu, który obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie;

U podstaw powyższej zmiany legło przekonanie ustawodawcy, że poprzednie jego brzmienie było niejasne, co prowadziło do jego rozszerzającego stosowania.

Decyzje lub postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty wydane w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, to rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniach w sprawie wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Są to zatem przede wszystkim decyzje lub postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty wydane w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, stwierdzenia ich nieważności i wznowienia postępowania.

W wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., I FSK 925/15, NSA wyjaśnił, że pojęcie „sprawa” użyte w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. należy rozumieć w znaczeniu materialnym. Na sprawę w takim ujęciu składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy, której wystąpienie determinuje konieczność wyłączenia sędziego, należy badać te właśnie aspekty. Innymi słowy chodzi tu o tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej.

9. Przesłanka wynikająca z pkt 7 odnosi się do rozstrzygania konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, tożsamej ze sprawą sądowoadministracyjną. Przez rozstrzyganie należy rozumieć udział w wydawaniu decyzji. W przypadku organów monokratycznych dotyczy to piastuna funkcji bądź osoby działającej z jego upoważnienia, natomiast w przypadku organów kolegialnych (np. SKO) członka składu orzekającego. Sam fakt pełnienia w urzędzie administracji publicznej funkcji administracyjnych, polegających w szczególności na wyznaczaniu składów orzekających w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, nie oznacza udziału w rozstrzyganiu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., GSK 865/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 71).

Zgodnie z art. 18 § 3 p.p.s.a. sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania, nie może orzekać co do tej skargi.

Wystąpienie jednej z przewidzianych w art. 18 § 1 pkt 1-7 oraz § 3 p.p.s.a. przesłanek skutkuje wyłączeniem sędziego i nie jest do tego potrzebne żadne orzeczenie sądu. Udział w postępowaniu sędziego podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a ponadto może uzasadniać wznowienie postępowania (art. 271 pkt 1 p.p.s.a.).