Sołtys Agnieszka, Wykładnia prounijna

Wykładnia prounijna

Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym (obowiązek wykładni prounijnej, obowiązek wykładni zgodnej) jest autonomiczną konstrukcją prawa unijnego, wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że sądy państw członkowskich (oraz inne organy państwowe), zobowiązane są do wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem UE, jego treścią i celem. Obowiązek wykładni zgodnej stanowi, obok zasady bezpośredniego skutku, zasady pierwszeństwa oraz zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za naruszenie prawa unijnego, instrument służący zapewnieniu efektywności prawa unijnego w krajowym porządku prawnym.

Opisywany tu schemat realizacji obowiązku wykładni zgodnej dotyczy realizacji obowiązku wykładni zgodnej w procesie stosowania prawa. Skonstruowany został on w oparciu o założenia wypracowane w stosunku do sądowego stosowania prawa. Co do zasady pozostaje on adekwatny także dla praktyki innych organów stosujących prawo w celu wydania decyzji jednostkowej – istotną różnicą będzie tu jednak brak możliwości korzystania przez nie z procedury pytań prejudycjalnych, przysługującej wyłącznie sądom.

Uwaga: w praktyce czynności zmierzające do ustalenia, czy dana regulacja prawa krajowego podpada pod zakres zastosowania prawa unijnego oraz czynności polegające na ustaleniu wzorca wykładni zgodnej są wzajemnie powiązane (tj. od precyzyjnego ustalenia treści wzorca wykładni zależy odpowiedź na pytanie, czy dana regulacja prawa krajowego podpada pod zakres zastosowania prawa unijnego).

Obowiązek wykładni zgodnej jest ściśle związany z zakresem regulacji prawa unijnego – aktualizuje się w sprawie objętej zakresem zastosowania prawa UE, tj. w „sprawie unijnej” (por. wyrok TS w sprawie Nijman, C-125/88, pkt 8). Do kategorii spraw unijnych należeć będą w szczególności te przypadki, w których znajdują zastosowanie przepisy prawa krajowego implementujące regulację dyrektywy. Pomocą w ustaleniu, że dana regulacja prawa krajowego stanowi akt implementacyjny mogą służyć odesłania w niej zawarte, wskazujące unijne akty prawne, w wykonaniu których dana regulacja prawa krajowego została wydana. W przypadku wątpliwości co do zakresu zastosowania prawa unijnego w danej sprawie, sąd krajowy może (powinien) skierować pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 267 TFUE, obowiązek przedstawienia pytania prejudycjalnego spoczywa na sądach, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, natomiast pozostałe sądy państwa członkowskiego mogą zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z takim pytaniem – przedstawienie pytania prejudycjalnego zależy zatem od ich uznania.

W toku rozumowań walidacyjno-interpretacyjnych poprzedzających dokonanie wykładni zgodnej, organ krajowy powinien ustalić obowiązywanie i znaczenie normy prawa UE mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zagadnienie ustalenia wzorca wykładni zgodnej wiąże się z wieloma wymaganiami szczegółowymi względem organu krajowego.

Po pierwsze – organ krajowy powinien ustalać wzorzec wykładni zgodnej stosując unijne metody wykładni.

Metody wykładni prawa unijnego zostały wypracowane przez Trybunał Sprawiedliwości UE (por. A. Kalisz, Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Warszawa 2007; A. Bredimas, Methods of interpretation and Community law, Amsterdam–New York–Oxford 1978; J. Bengoetxea, The legal reasoning of the European Court of Justice, Oxford 1993). Zasadniczo, dominującą rolę w wykładni prawa UE odgrywa argumentacja celowościowo-funkcjonalna. W szczególności istotne pozostaje odwoływanie się w procesie ustalania znaczenia normy prawa unijnego do celu regulacji (pomocne są w tym zakresie rozbudowane preambuły aktów unijnych). Szczególną dyrektywą wykładni prawa unijnego pozostaje konieczność zapewnienia regulacji UE pełnej efektywności (effet utile). Istotną rolę w interpretacji prawa unijnego odgrywają także argumentacje systemowe – odwołujące się do kontekstu, w jakim dana regulacja pozostaje zawarta (może być nim np. dany akt prawny, czy też „ramy Traktatów”; znaczącą rolę odgrywają tu przy tym zasady ogólne zawarte w aktach prawa pierwotnego). Specyfika wykładni językowej prawa unijnego wynika ze szczególnych uwarunkowań wykładni tego prawa unijnego, w tym szczególnych cech unijnych tekstów prawnych (jak ich wielojęzyczność oraz nasycenie terminami ekonomicznymi).

Metody wykładni prawa unijnego determinowane są w istotnym stopniu przez zasady wykładni tego prawa. Trybunał Sprawiedliwości UE wypracował w szczególności: nakaz wykładni jednolitej, nakaz wykładni efektywnej (effet utile) oraz nakaz wykładni zapewniającej zgodność z wiążącym UE prawem międzynarodowym.

Zasada wykładni jednolitej ma na celu zapewnienie, aby prawo unijne było rozumiane i stosowane jednolicie we wszystkich państwach członkowskich UE. Zasada ta – w świetle orzecznictwa TS – ma podstawowe znaczenie w unijnym porządku prawnym. Nakaz wykładni jednolitej oznacza np. konieczność uwzględnienia przy interpretacji tekstu aktu unijnego innych autentycznych wersji językowych, czy też – w razie niemożności ustalenia znaczenia przepisu na podstawie językowych dyrektyw wykładni – konieczność odwołania się do tzw. ekonomiki i celu regulacji, której jest częścią. Zasadnicze znaczenie w kontekście zapewnienia jednolitości wykładni i stosowania prawa unijnego ma procedura prejudycjalna w trybie art. 267 TFUE.

Zasada wykładni efektywnej (effet utile) oznacza, że interpretacja przepisów unijnych ma gwarantować osiągnięcie celu (rezultatu) przez nie zakładanego, a tym samym ma zapewniać skuteczne działanie przepisów unijnych. Wiąże się to ze wzmocnieniem argumentów aksjologicznych i celowościowo-funkcjonalnych kosztem przede wszystkim wykładni językowej. Zgodnie z orzecznictwem TS, w razie wyboru metody wykładni należy dać pierwszeństwo takiej interpretacji, która zagwarantuje effet utile przepisów unijnych (por. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, T. I, Warszawa 2000, s. 685–686; A. Kalisz, Wykładnia…, s. 200 i powoływane tam orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości). Co istotne, zasada wykładni efektywnej (effet utile) ściśle wiąże się także z postulatem dokonywania wykładni najbardziej korzystnej z punktu widzenia praw jednostki wynikających z prawa unijnego, na straży których stoją sądy unijne. Innym skutkiem „efektywnościowej” optyki prawa unijnego jest odrzucenie rozszerzającej wykładni wyjątków od zasad przyjętych w prawie unijnym, w tym zwłaszcza wolności rynku wewnętrznego (por. C. Mik, Europejskie…, s. 686; A. Kalisz, Wykładnia…, s. 200–201 i powoływane tam orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości).

Po drugie – przepisy prawa unijnego należy interpretować autonomicznie, tzn. organ krajowy nie powinien ustalać ich znaczenia w oparciu o regulacje prawne, dorobek orzecznictwa lub doktryny przyjęte na gruncie prawa krajowego, lecz poprzez odwołanie do prawa UE, w szczególności jego interpretacji dokonywanej przez Trybunału Sprawiedliwości (nie dotyczy to tych sytuacji, w których akty unijne zawierają odesłania do regulacji krajowych, por. M. Szpunar, Odpowiedzialność podmiotu prywatnego z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego, Warszawa 2008, s. 196, 198; tam także o szczególnych problemach, jakie pojawiają się w kontekście autonomiczności wykładni prawa unijnego, s. 198–220).

Po trzecie (w odniesieniu do dyrektyw) – ustalając znaczenie regulacji zawartej w dyrektywie organ krajowy powinien ustalić typ harmonizacji tam przewidziany.

Właściwe ustalenie typu harmonizacji (odnośnie do pojęcia harmonizacji oraz definicji poszczególnych jej rodzajów por. B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków 2004, s. 72–115) wyznaczonego w danej regulacji dyrektywy pozwala odpowiedzieć m.in. na pytanie o zakres materialny norm dyrektywy i o granicę swobody implementacyjnej państw członkowskich. Prawidłowe ustalenie zakresu harmonizacji wyznaczonego w danej dyrektywie jest zatem niezbędne dla prawidłowego ustalenia wzorca wykładni zgodnej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, przy ocenie typu harmonizacji należy uwzględniać brzmienie regulacji dyrektywy, jej strukturę oraz zakładane przez nią cele (por. wyrok TS w sprawie González Sánchez, C-183/00, pkt 25).

Po czwarte – w procesie ustalania znaczenia wzorca wykładni zgodnej organ krajowy powinien uwzględniać orzecznictwo TS, w szczególności orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości wydane w trybie pytań prejudycjalnych na podstawie art. 267 TFUE.

Na mocy postanowień traktatowych, Trybunał Sprawiedliwości powołany jest do wykładni prawa unijnego (por. art. 19 ust. 1 TUE). Trybunał Sprawiedliwości dokonuje wykładni prawa UE we wszystkich swoich orzeczeniach, szczególne znaczenie mają jednak w tym zakresie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości dotyczące wykładni prawa unijnego wydawane w trybie procedury prejudycjalnej. Orzeczenie prejudycjalne wiąże sąd krajowy orzekający w sprawie, która była podstawą sformułowania pytania prejudycjalnego. Co istotne, orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości zawierające wykładnię prawa unijnego są uważane za wiążące także poza sprawą, w odniesieniu do której zostały wydane.

Po piąte – w procesie ustalania znaczenia wzorca wykładni zgodnej zasadnicze znaczenie ma procedura prejudycjalna w trybie art. 267 TFUE.

Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii (por. art. 267 TFUE). W przypadku wątpliwości co do znaczenia albo (w określonych przypadkach) ważności normy prawa unijnego, sąd krajowy może/powinien skierować pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości w trybie art. 267 TFUE (zgodnie z art. 267 TFUE, obowiązek przedstawienia pytania prejudycjalnego spoczywa na sądach, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, natomiast pozostałe sądy państwa członkowskiego mogą zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z takim pytaniem – przedstawienie pytania prejudycjalnego zależy zatem od ich uznania). Jak podkreśla TS, procedura pytań prejudycjalnych służy, z jednej strony, zapewnieniu jednolitości wykładni prawa unijnego, z drugiej – zapewnieniu współpracy między TS a sądami krajowymi (por. m.in. wyrok TS w sprawie Acciaierie e Ferriere Busseni, C-221/88, pkt 13).

W ramach procedury prejudycjalnej ma miejsce swoisty „podział ról”. Do sądów krajowych państw członkowskich należy ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także ustalenie, jakie przepisy prawa krajowego znajdują zastosowanie w danej sprawie oraz dokonanie ich wykładni. Trybunał Sprawiedliwości dokonuje wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa unijnego oraz rozstrzyga o ważności aktów przyjętych przez instytucje UE, jej organy lub jednostki organizacyjne. Nie jest upoważniony do orzekania o mocy wiążącej i wykładni prawa krajowego.

Obowiązek wykładni zgodnej odnosi się do każdej regulacji unijnej wiążącej prawnie oraz podlegającej realizacji przez państwo członkowskie w prawie krajowym (tj. na gruncie regulacji o charakterze normatywnym). Obowiązek wykładni zgodnej ukształtowany został początkowo w odniesieniu do dyrektyw (por. wyroki w sprawie von Colson, C-14/83; w sprawie Marleasing, C-106/89). Dalszy rozwój orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości potwierdził, że przedmiotem odniesienia dla tego obowiązku są także unijne normy traktatowe (por. wyrok w sprawie Murphy, C-157/86), rozporządzenia (por. wyrok w sprawie Postępowanie karne przeciwko X, C-60/02), zasady ogólne prawa unijnego (por. wyrok w sprawie Navarro, C-246/06) oraz normy traktatów międzynarodowych wiążących UE (odnośnie do tej ostatniej kategorii Trybunału Sprawiedliwości wypowiedział się co do Porozumień TRIPS, por. wyrok w sprawie Hermés, C-53/96). Istotnym etapem rozwoju koncepcji obowiązku wykładni zgodnej było orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Pupino, C-105/03, w którym Trybunał potwierdził obowiązek wykładni zgodnej w odniesieniu do decyzji ramowych wydawanych w ramach (byłego) III filaru UE. Należy odnotować, że Trybunał Sprawiedliwości sformułował ponadto obowiązek uwzględniania w procesie wykładni prawa krajowego zaleceń wydawanych przez organy unijne (por. wyrok w sprawie Grimaldi, C-322/88 – obowiązek ten nie stanowi jednak obowiązku wykładni zgodnej w znaczeniu tu omawianym).