Kędziora Robert, Wydanie decyzji przez organ odwoławczy

Wydanie decyzji przez organ odwoławczy

Wydanie decyzji przez organ odwoławczy stanowi kulminację czynności procesowych, podejmowanych w postępowaniu odwoławczym, kiedy to obowiązkiem organu jest dokonanie ponownego, merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia określonej sprawy indywidualnej. Enumeratywny katalog decyzji podejmowanych przez organ odwoławczy (organ administracji publicznej wyższego stopnia zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a.) określony został przez ustawodawcę w dyspozycji art. 138 § 1, 2 i 4 k.p.a. Regulacja normatywna zawarta w art. 138 k.p.a. wyklucza możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji zawierających rozstrzygnięcia niezamieszczone w jego dyspozycji (K. Gilowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Warszawa 2011, s. 765). Wydanie przez organ odwoławczy decyzji nieobjętej dyspozycją art. 138 k.p.a. poczytywać tym samym należy w kategoriach rażącego naruszenia prawa (I SA/Wr 101/98; SA/Wr 1890/94). W postępowaniu odwoławczym nie może mieć również zastosowania instytucja milczącego załatwienia sprawy (art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w zestawieniu z art. 122a § 1 k.p.a.).

Należy pamiętać, że regulacje dotyczące odwołań od decyzji (w kontekście „wydawania decyzji” zwłaszcza regulacja zawarta w art. 138 § 1 k.p.a.) mają odpowiednie zastosowanie do środka prawnego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (w znaczeniu określonym w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem prawnym dewolutywnym, determinującym obowiązek przeniesienia rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na wyższą instancję. Prawidłowe zwrócenie się przez stronę do ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązuje bowiem ten właśnie organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 k.p.a. i tylko decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy może być zaskarżona do sądu administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 752). Organ, do którego strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może tym samym wydać decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.). Art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem ściśle powiązany z ww. cechą dewolutywności odwołania.

Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji składa się z trzech odrębnych stadiów, tj. stadium tzw. postępowania wstępnego, stadium postępowania wyjaśniającego (zwanego również postępowaniem rozpoznawczym) oraz stadium, w trakcie którego organ odwoławczy dokonuje finalnej transformacji ustaleń poczynionych w toku stadium postępowania wyjaśniającego w treść orzeczenia odwoławczego. Postępowanie wstępne koncentruje się wokół zagadnień związanych z dopuszczalnością odwołania, jego poprawnością formalną, właściwością organu rozpatrującego odwołanie oraz dochowaniem ustawowego terminu do wniesienia przedmiotowego środka prawnego. Do etapu wstępnego zaliczyć również można wszelkie czynności organu odwoławczego, związane z wstrzymaniem natychmiastowego wykonania zakwestionowanej decyzji (w świetle art. 135 k.p.a.).

Powyżej wskazane stadia występują również w toku postępowania prowadzonego przez organ, do którego strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

Z dyspozycji art. 139 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy (z uwagi na art. 127 § 3 in fine w zw. art. 139 k.p.a. regulacja ta wiąże również organ, do którego strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona w tym przepisie niedopuszczalność orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (w istocie chodzi o pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się) określana jest w prawoznawstwie mianem zakazu reformationis in peius (szerzej: S. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002). „Niekorzyść”, o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego, nieuwzględniająca żądania strony, byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej (IV SA/Wa 475/08). W świetle art. 139 k.p.a., przedmiotowy zakaz nie obowiązuje, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określone w art. 139 k.p.a. odstępstwa mają charakter wyjątkowy. Niemożliwe jest zatem interpretowanie ich w sposób rozszerzający. Stwierdzenie zwykłego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony (III SA/Wr 433/11). Przez „rażące naruszenie prawa” rozumieć należy przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego to naruszenie prowadzące do niemożności zaakceptowania decyzji organu pierwszej instancji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (V SA/Wa 334/10). W orzecznictwie wskazano również, że rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym (II SA/Ke 637/10).