Dauter Bogusław, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez wsa

Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez wsa

Ochrona tymczasowa (wstrzymanie wykonania aktu lub czynności) w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi instytucję służącą ochronie strony skarżącej przed ujemnymi skutkami związanymi z wykonaniem aktu lub czynności do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (por. P. Daniel, Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, z. 4, s. 36). Wniesienie skargi do WSA nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Jednakże przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może orzec o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych aktów lub czynności czy też aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, która jest przedmiotem skargi. Wstrzymanie wykonania przez WSA jest możliwe jedynie na wniosek strony skarżącej i tylko wówczas, gdy skarga została skutecznie wniesiona, albowiem postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania jest postępowaniem akcesoryjnym względem postępowania wywołanego skargą. Ochrona tymczasowa może być realizowana przez sąd najwcześniej po przekazaniu skargi przez organ. Procedura przedstawia wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez WSA w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.

1. Przepis art. 61 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę, że wniesienie skargi do WSA nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Przepis ten nie ma więc charakteru bezwzględnie suspensywnego (na temat wyjątków od powyższej zasady, wynikających z przepisów szczególnych, zob. B. Dauter (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2011, s. 223–224).

2. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd przewiduje art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd swoje uprawnienie w powyższym zakresie może realizować wyłącznie na wniosek strony skarżącej, po przekazaniu skargi przez organ. Jednocześnie przekazanie skargi przez organ stwarza jedynie możliwość rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej. Sąd zajmie się tym wnioskiem dopiero wówczas, gdy nie stwierdzi przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jest to zatem możliwe, gdy skarga jest dopuszczalna, spełnia wymogi formalne, zostanie uiszczony wpis od skargi (ten ostatni warunek dotyczy strony, która nie korzysta ze zwolnienia od kosztów sądowych).

3. Legitymowany do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest wyłącznie skarżący. Legitymacji do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym postępowanie sądowe nie ma uczestnik postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2005 r., II OZ 910/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 44).

4. Wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej przez sąd strona skarżąca może sformułować w odrębnym piśmie lub - co jest najczęściej praktykowane - w samej skardze.

5. Niezależnie od postaci, w jakiej wskazany wniosek zostanie złożony, powinien on spełniać wymagania pisma procesowego określone w art. 46–47 p.p.s.a. (skarga również musi spełniać te wymogi, co wynika z art. 57 § 1 p.p.s.a.).

6. W związku z tym, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który tak jak sąd wyposażony jest w kompetencję do wstrzymania wykonania aktu lub czynności z inicjatywy strony skarżącej, wniosek zawarty w skardze powinien wyraźnie wskazywać jego adresata. Powinien zatem zawierać podstawę żądania skarżącego, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., oraz wskazywać przedmiot i zakres tego żądania. Przykładowo powinno z niego zatem wynikać, czy strona skarżąca domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji czy też innego aktu wydanego w granicach sprawy oraz czy oczekuje ona wstrzymania wykonania w całości czy też jedynie w części (szerzej na temat problematyki orzekania w granicach danej sprawy zob. B. Dauter (w:) Prawo…, s. 230–231, oraz K. Stuła-Marcela, Wstrzymanie wykonania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych tej samej sprawy. Zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 75–80).

7. Ponadto we wniosku należy przedstawić argumentację w zakresie co najmniej jednej z dwóch przesłanek warunkujących udzielenie ochrony tymczasowej. W związku z tym konieczne jest wyjaśnienie, w jaki sposób wykonanie aktu lub czynności może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie ma przeszkód, aby konkretne okoliczności uzasadniające wniosek skarżący potwierdził dołączonym do niego materiałem dowodowym.

8. Strona skarżąca, formułując wniosek o wstrzymanie wykonania, powinna mieć na uwadze, że:

– wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania (dobrowolnego lub przymusowego, tj. w drodze egzekucji) i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54). Innymi słowy, problem wykonalności aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., II FZ 358/12);

– wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne (np. skutków takich nie wywołuje postanowienie o zawieszeniu postępowania);

– co do zasady wstrzymaniu wykonania nie podlegają wszelkie akty lub czynności odmowne (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, z. 5, s. 26).

9. Wszelkie pisma, których adresatem jest sąd (za wyjątkiem skargi), a więc także wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna kierować bezpośrednio do WSA. Nie dotyczy to jedynie przypadku, gdy wniosek o wstrzymanie wykonania jest zawarty w skardze.

10. Do wniosku należy dołączyć jego odpisy celem doręczenia pozostałym uczestnikom postępowania (w przypadku wniosku zawartego w skardze doręcza się odpisy skargi). Sąd, rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, powinien brać pod uwagę stanowisko wszystkich uczestników postępowania. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może bowiem zachodzić także po stronie uczestników postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2006 r., I OZ 1621/06, oraz postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06, OSP 2006, z. 10, poz. 119).

11. Postępowanie w przedmiocie ochrony tymczasowej jest postępowaniem wpadkowym. Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jako niewszczynający postępowania nie podlega opłacie sądowej.

W związku z tym, że wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności powinien spełniać wymagania pisma procesowego określone w art. 46–47 p.p.s.a., przewodniczący zobowiązany jest do zbadania, czy spełnia on warunki formalne dla tego rodzaju pisma.