Dauter Bogusław, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez NSA

Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez NSA

Ochrona tymczasowa (wstrzymanie wykonania aktu lub czynności) w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi instytucję służącą ochronie strony skarżącej przed ujemnymi skutkami związanymi z wykonaniem aktu lub czynności do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (por. P. Daniel, Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, z. 4, s. 36). Ochrona tymczasowa może być realizowana przed NSA tylko w ściśle określonej sytuacji. Nie ma ona zastosowania w przypadku wyroku sądu pierwszej instancji korzystnego dla strony skarżącej, a więc wyroku uwzględniającego skargę, albowiem w tym przypadku zastosowanie znajduje reguła wynikająca z art. 152 p.p.s.a. Przepis ten co do zasady stanowi zabezpieczenie strony, której skarga została uwzględniona, przed ewentualnym wykonaniem przez organ aktu uchylonego przez sąd przed uprawomocnieniem się wyroku (szerzej zob. procedura Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w wyroku). W przypadku rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji negatywnego dla strony skarżącej, tj. przy oddaleniu skargi, sąd nie ma możliwości orzekania na podstawie art. 152 p.p.s.a. W takiej sytuacji w postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, jeśli strona skarżąca nie uzyskała wcześniej ochrony tymczasowej (która zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. upada z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę), dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77). Procedura przedstawia wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez NSA w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.

Od wyroku oddalającego skargę wydanego przez WSA przysługuje skarga kasacyjna do NSA (por. art. 173 § 1 p.p.s.a.). Wnosi się ją za pośrednictwem WSA, który wydał zaskarżony wyrok, w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art. 177 § 1p.p.s.a.).

1. Przepis art. 61 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Przepis ten nie ma więc charakteru bezwzględnie suspensywnego (na temat wyjątków od powyższej zasady, wynikających z przepisów szczególnych, zob. B. Dauter (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2011, s. 223–224).

2. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd przewiduje art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd swoje uprawnienie w powyższym zakresie może realizować wyłącznie na wniosek strony skarżącej. Przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, jeśli strona skarżąca nie uzyskała wcześniej ochrony tymczasowej.

3. Legitymowany do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest wyłącznie skarżący. Legitymacji do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym postępowanie sądowe nie ma uczestnik postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2005 r., II OZ 910/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 44).

4. Wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej przez NSA strona skarżąca może sformułować w odrębnym piśmie lub skardze kasacyjnej.

5. Niezależnie od postaci, w jakiej wskazany wniosek zostanie złożony, powinien on spełniać wymagania pisma procesowego określone w art. 46–47 p.p.s.a. (skarga kasacyjna również musi spełniać te wymogi, co wynika z art. 176 p.p.s.a.).

6. Powinien zatem zawierać podstawę żądania skarżącego, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., oraz wskazywać przedmiot i zakres tego żądania. Przykładowo powinno z niego zatem wynikać, czy strona skarżącą domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji czy też innego aktu wydanego w granicach sprawy oraz czy oczekuje ona wstrzymania wykonania w całości czy też jedynie w części (szerzej na temat problematyki orzekania w granicach danej sprawy zob. B. Dauter (w:) Prawo…, s. 230–231, oraz K. Stuła-Marcela, Wstrzymanie wykonania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych tej samej sprawy. Zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 75–80).

7. We wniosku należy przedstawić argumentację w zakresie co najmniej jednej z dwóch przesłanek warunkujących udzielenie ochrony tymczasowej. W związku z tym konieczne jest wyjaśnienie, w jaki sposób wykonanie aktu lub czynności może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie ma przeszkód, aby konkretne okoliczności uzasadniające wniosek skarżący potwierdził dołączonym do niego materiałem dowodowym.

8. Strona skarżąca, formułując wniosek o wstrzymanie wykonania, powinna mieć na uwadze, że:

– wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania (dobrowolnego lub przymusowego, tj. w drodze egzekucji) i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54). Innymi słowy, problem wykonalności aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., II FZ 358/12);

– wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołują skutki materialnoprawne (np. skutków takich nie wywołuje postanowienie o zawieszeniu postępowania);

– co do zasady wstrzymaniu wykonania nie podlegają wszelkie akty lub czynności odmowne (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, z. 5, s. 26).

9. Wniosek sporządzony po przekazaniu skargi kasacyjnej do NSA skarżąca powinna skierować bezpośrednio do tego sądu.

10. Do wniosku należy dołączyć jego odpisy celem doręczenia pozostałym uczestnikom postępowania (w przypadku wniosku zawartego w skardze kasacyjnej doręcza się odpisy tej skargi). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, powinien brać pod uwagę stanowisko wszystkich uczestników postępowania. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może bowiem zachodzić także po stronie uczestników postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2006 r., I OZ 1621/06, oraz postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06, OSP 2006, z. 10, poz. 119).

11. Postępowanie w przedmiocie ochrony tymczasowej jest postępowaniem wpadkowym. Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jako niewszczynający postępowania nie podlega opłacie sądowej.