Przybysz Piotr, Wnoszenie i rozpatrywanie skargi na bezczynność wierzyciela

Wnoszenie i rozpatrywanie skargi na bezczynność wierzyciela

Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., II OSK 582/16, LEX nr 2598568).

Podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, jest uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego uchylającego się od wykonania obowiązku. Skargi na bezczynność wierzyciela nie może zatem wnieść ten, kto działa wyłącznie w interesie ogólnym i nie wskazuje, w jaki sposób niewykonywanie obowiązku pogarsza jego sytuację prawną lub faktyczną.

Prawo wniesienia skargi na bezczynność przysługuje także organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Organem zainteresowanym jest organ, do którego zakresu działania należą sprawy, których dotyczy obowiązek, jak również organ wykonujący zadania i kompetencje powiązane funkcjonalnie z niewykonywanym obowiązkiem.

Podmioty uprawnione do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela nie są uprawnione do kwestionowania bezczynności wierzyciela w trybie określonym w art. 37 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2010 r., II SA/Po 684/10, LEX nr 969423).

Organ wyższego stopnia nad wierzycielem wydaje postanowienie w sprawie skargi na bezczynność wierzyciela. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.

Skarga na bezczynność wierzyciela może być kilkakrotnie wnoszona przez uprawniony podmiot, jeżeli uzasadnione to będzie okolicznościami sprawy. Miarodajny w tym zakresie będzie zarówno fakt niewykonania egzekwowanego obowiązku, jak też wystąpienie zmiany stanu faktycznego sprawy w stosunku do stanu ocenianego i rozstrzyganego w wyniku rozpoznania wcześniejszej skargi na bezczynność wierzyciela (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1616/18, LEX nr 3059835).

Skarga na bezczynność wierzyciela może być wniesiona także wówczas, gdy organ egzekucyjny będący równocześnie wierzycielem nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego.

Zwrot „zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku” może być rozumiany na dwa sposoby. Po pierwsze, można przyjąć, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań w celu jego wykonania. W starszym orzecznictwie wypowiadano zatem pogląd, że wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych bezzwłocznie po upływie terminu wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji lub z przepisu prawa (wyrok NSA z 5.10.1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792). Pogląd ten został podtrzymany również w najnowszym orzecznictwie NSA (zob. wyrok NSA z 7.12.2016 r., II FSK 3197/14, LEX nr 2175724). Zobowiązany powinien przystąpić do wykonania obowiązku bezzwłocznie po tym, gdy obowiązek stał się wymagalny. Brak działań zobowiązanego świadczy wówczas o tym, że uchyla się on od wykonania obowiązku.

Po drugie, zwrot „zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku” może być rozumiany jako nakładający na wierzyciela konieczność ustalenia, że zobowiązany uchyla się od obowiązku, tj. świadomie podejmuje działania lub odstępuje od określonych działań, zamierzając w ten sposób doprowadzić do stanu niewykonywania obowiązku. Określenie „uchyla się” wskazuje więc na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale przede wszystkim stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku ma być zatem „zawiniony” przez zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 10.06.2014 r., II FSK 1705/12, LEX nr 1518893).

Znaczenie złożenia przez podatnika wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty zaległości albo o odroczenie terminu płatności zobowiązania jest w zróżnicowany sposób postrzegane w orzecznictwie. Z jednej strony stwierdza się, że taki wniosek ma świadczyć o nieuchylaniu się podatnika od zapłaty należności (patrz na przykład wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 maja 2010 r., I SA/Rz 180/10, LEX nr 673489). Z drugiej strony, stwierdza się, że tego rodzaju wniosek nie może automatycznie unicestwiać prawa organu egzekucyjnego do podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania należności (patrz na przykład wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2009 r., I SA/Sz 275/09, LEX nr 563377; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2011 r., I SA/Gl 442/11, LEX nr 1149903).

Brak podstaw do twierdzenia, że składanie przez zobowiązanego wniosków zmierzających do uzyskania ulgi prowadzi do konieczności każdorazowego odczekania do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie takiego wniosku, i to niezależnie od tego, ile razy taki wniosek zostanie złożony (wyrok NSA z 9.03.2016 r., II FSK 259/14, LEX nr 2005372).

Wierzyciel jest zobowiązany do podjęcia działań w celu zastosowania przymusu egzekucyjnego także wówczas, gdy zobowiązany składa wniosek o przyjęcie zabezpieczenia wykonania obowiązku oraz o wstrzymanie wykonania decyzji (wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 stycznia 2009 r., I SA/Ke 471/08, LEX nr 506609).

Zadaniem zainteresowanego podmiotu jest nie tylko stwierdzenie braku aktywności wierzyciela, ale także ustalenie powodów braku aktywności i ocena ich z punktu widzenia celowości prowadzenia egzekucji.

Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym jest bezczynny, jeżeli po bezskutecznym wezwaniu zobowiązanego lub zarządcy przedsiębiorstwa w spadku do wykonania obowiązku nie sporządza tytułu wykonawczego i nie kieruje go z urzędu do egzekucji, a przy tym nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 6 § 1c u.p.e.a.

Obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., II OSK 582/16, LEX nr 2598568).

Warunkiem koniecznym możności uznania wierzyciela za bezczynnego jest stwierdzenie, że nie istnieją okoliczności uzasadniające odstąpienie przez wierzyciela od powyższych działań.

Z art. 6 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. wynika możność niepodejmowania przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia. Wierzyciel będzie jednak musiał podjąć te czynności, jeżeli okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy.

Wierzyciel może odstąpić od działań prowadzących do wyegzekwowania obowiązku w sytuacji określonej w art. 6 § 1c u.p.e.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wierzyciel może odstąpić od działań prowadzących do wyegzekwowania obowiązku, jeżeli przemawiają za tym ważne względy dotyczące zobowiązanego, a równocześnie nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (patrz na przykład wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r., VII SA/Wa 1319/07, LEX nr 494018).

Jeżeli zobowiązany będący przedsiębiorcą zmarł przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego oraz istnieje zarządca przedsiębiorstwa w spadku, to wierzyciel obowiązków związanych z tym przedsiębiorstwem (podlegających egzekucji administracyjnej) powinien dokonać oceny gotowości zarządcy przedsiębiorstwa w spadku do dobrowolnego wykonania tych obowiązków i podejmować stosowne działania wobec zarządcy przedsiębiorstwa w spadku (art. 6a u.p.e.a.). W sprawie pojęcia zarządcy przedsiębiorstwa w spadku zob. art. 1a pkt 19a u.p.e.a.

Podejmowanie przez wierzyciela działań informacyjnych wobec zobowiązanego zmierzających do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku jest uzasadnieniem dla niepodejmowania w tym czasie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1b u.p.e.a.).