Musiał Krzysztof J., Wniosek o podjęcie uchwały przez skład poszerzony NSA

Wniosek o podjęcie uchwały przez skład poszerzony NSA

Procedura określa czynności towarzyszące wnioskowi o podjęcie uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jednym z podstawowych zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, przede wszystkim poprzez podejmowanie uchwał w kwestiach czy to budzących wątpliwości w konkretnej sprawie, czy też uchwał wyjaśniających, jeżeli stosowanie przepisów prawnych wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (tzw. uchwały abstrakcyjne). Jak zostało to trafnie ujęte w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2008 r., II GSK 457/08, celem działalności uchwałodawczej NSA, przy pełnym poszanowaniu zasady niezawisłości sędziowskiej, jest właśnie zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych (R. Hauser, U progu reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 2002, z. 11, s. 38). Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich musi zapaść takie samo rozstrzygniecie. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie ma szczególne znaczenie właśnie w sferze prawa publicznego, odwoływanie się przez sądy administracyjne do uchwał NSA - podejmowanie i moc wiążąca, których znajduje oparcie w ustawie - nie tylko nie uchybia prawu ale i ze wszech miar zasługuje na aprobatę.

Katalog podmiotów mogących zawnioskować o podjęcie uchwały abstrakcyjnej jest katalogiem zamkniętym i obejmuje podmioty wymienione w art. 264 § 2 p.p.s.a. Będą to odpowiednio, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prokuratoria Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei o wydanie uchwały konkretnej zawnioskować może, co do zasady, wyłącznie skład orzekający NSA.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II FSK 1149/09, uchwały abstrakcyjne podejmowane są w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Zob. też postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II OPS 2/14, LEX nr 1566894; postanowienie NSA z dnia 3 marca 2014 r., I FPS 7/13, LEX nr 1436222 oraz postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2014 r., II FPS 10/13, LEX nr 1418678.

Zgodnie z brzmieniem art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawą wniosku o podjęcie uchwały abstrakcyjnej będą rozbieżności między orzecznictwem wyłącznie sądów administracyjnych. A contrario, nie mogą być więc to rozbieżności w stosowaniu prawa przez organy administracji publicznej.

Jak stanowi art. 268 p.p.s.a., wniosek o podjęcie uchwały wymaga uzasadnienia (w którym w szczególności wnioskodawca winien wskazać na zaistniałe wątpliwości i rozbieżności).

W myśl postanowienia NSA z dnia 30 października 2007 r., II GPS 1/07, według wspomnianego art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warunkiem skutecznego wniesienia pytania prawnego w omawianym trybie jest więc wykazanie, że budzące wątpliwości przepisy są podstawą rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ta rozbieżność musi dotyczyć „orzecznictwa sądów administracyjnych”, nie może zatem być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej kategorii spraw. Uwaga ta odnosi się w szczególności do sytuacji, gdy zarzucana rozbieżność dotyczy orzeczeń wydanych przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Aby w takiej sytuacji mówić o rozbieżności orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie można nie uwzględniać stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w danego rodzaju sprawach.

Jeśli chodzi o uchwały konkretne, legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie uchwały będzie, jak wynika z brzmienia przepisów (w szczególności mowa tu o art. 187 p.p.s.a.) skład orzekający NSA w danej sprawie.

W kwestii treść wniosku, warto przywołać fragment ciągle aktualnego (w istotnym tutaj zakresie) orzeczenia NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96: Postanowienie składu orzekającego zatem, przedstawiające owe wątpliwości do wyjaśnienia, powinno nawiązywać do stanu faktycznego sprawy i zawierać uzasadnienie z podaniem przepisów, które są źródłem wątpliwości. Powinno ono również wskazywać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w konkretnej sprawie.

Z kolei zgodnie z postanowieniem z dnia 16 stycznia 2006 r., I FPS 3/05, dla wystąpienia z zagadnieniem prawnym konieczne jest spełnienie warunku, aby wątpliwości interpretacyjne ujawnione w sprawie miały szczególny charakter. Jednoznacznie bowiem wskazuje na to treść art. 187 § 1 p.p.s.a., z której wynika wprost, że wątpliwości te muszą być „poważne”. Za takowe zaś uważa się obiektywnie istniejące wątpliwości, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały.

Przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi 7 sędziów NSA dokonywane jest w formie postanowienia, na które zażalenie nie przysługuje.

Zgodnie z art. 264 § 1 p.p.s.a., uchwały mogą być podejmowane w trzech „wariantach” składu: 7 sędziów, całej Izby, lub w pełnym składzie. Z brzmienia art. 264 § 3 p.p.s.a. można wywnioskować, iż to od Prezesa NSA będzie zależało, który z możliwych składów zajmie się rozpatrywaniem danej sprawy. Wspomniany przepis stanowi, iż to właśnie Prezes NSA kieruje wniosek do rozstrzygnięcia, wybierając przy tym skład. Przepisy p.p.s.a. nie wskazują przy tym „domyślnego” wyboru, stąd będzie to kwestia leżąca w gestii Prezesa NSA, podlegająca jego dyskrecjonalnej decyzji.