Dauter Bogusław, Wniesienie zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Wniesienie zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Zażalenie jest drugim obok skargi kasacyjnej środkiem odwoławczym (zwyczajnym środkiem zaskarżenia), przysługującym od nieprawomocnych orzeczeń WSA. Nie można go wnieść od wyroku, gdyż środek ten nie dotyczy orzeczeń merytorycznych. Przedmiotem zażaleń są przede wszystkim postanowienia i zarządzenia wydane w toku postępowania, z reguły o charakterze wpadkowym, tj. dotyczące kwestii ubocznych w postępowaniu. W tym też sensie zażalenie jest środkiem o charakterze prewencyjnym, tj. ma zapobiegać wydaniu wadliwego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (por. W. Piątek, Rozpatrzenie zażalenia w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym, Administracja 2008, nr 3, s. 124). Zażalenie można też wnieść na postanowienie kończące postępowanie, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi, np. na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej (art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a.) - por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 602. W związku z nowelizacją w szczególności art. 173 oraz art. 194 p.p.s.a. dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) katalog orzeczeń kończących postępowanie zaskarżalnych w drodze zażalenia uległ znacznemu poszerzeniu; wskazać tu należy na zaskarżalność w trybie zażaleniowym postanowień wydanych na podstawie art. 58 § 1 pkt 2–4, art. 161, art. 178a, czy art. 220 § 3 p.p.s.a. Zmiany miały na celu usprawnienie postępowania kasacyjnego m.in. poprzez wyłączenie z niego spraw dotyczących postanowień kończących postępowanie o ściśle procesowym charakterze (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - druk sejmowy VII.1633). Zmiany dotyczą również niektórych orzeczeń wpadkowych (np. wprowadzono możliwość złożenia zażalenia w przedmiocie odrzucenia wniosku o uzupełnienie wyroku albo odmowy jego uwzględnienia - art. 194 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Zmiany te mają również zastosowanie do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r.

Zażalenie jest środkiem odwoławczym względnie dewolutywnym, ponieważ jakkolwiek co do zasady rozpoznaje je NSA, to w art. 195 § 2 p.p.s.a. przewidziana została możliwość rozpoznania zażalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i ostatecznego załatwienia sprawy w ramach tzw. autokontroli, bez przekazywania akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Zażalenie jest ponadto środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, tj. nie wstrzymuje co do zasady wykonania zaskarżonego postanowienia, jednakże WSA może wstrzymać jego wykonanie do czasu rozstrzygnięcia zażalenia (por. M. Kania, Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 174; R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ZNSA 2005, nr 2–3, s. 10, 13). Zażalenie jest środkiem ostatecznym w toku instancji, tj. na orzeczenie NSA wydane na skutek zażalenia nie przysługuje dalszy środek odwoławczy.

Postępowanie zażaleniowe cechuje konstrukcyjna niesamodzielność, tzn. w zakresie nieuregulowanym w przepisach go dotyczących stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej (art. 197 § 2 p.p.s.a.) oraz na zasadzie podwójnego odesłania przepisy dotyczące postępowania pierwszoinstancyjnego (art. 193 p.p.s.a.) - R. Hauser, Postępowanie..., s. 10. Jest to jednak postępowanie obarczone zdecydowanie mniejszym rygoryzmem formalnym w stosunku do postępowania ze skargi kasacyjnej, co nie znaczy, że pozbawione jest określonych warunków formalnych. Tym niemniej postępowanie zażaleniowe cechuje pewien liberalizm, przejawiający się zwłaszcza w realizacji kompetencji orzeczniczych przez sądy obu instancji (M. Kania, Zwyczajne środki..., s. 175 i n.).

Procedura przedstawia tryb wniesienia zażalenia na postanowienie bądź zarządzenie (sądu albo przewodniczącego) zaskarżalne zażaleniem (pamiętać należy, że w aktualnym stanie prawnym w niektórych sytuacjach zarządzenia wydawane poza rozprawą mogą pochodzić od sądu - por. np. art. 167a oraz art. 258 § 4 p.p.s.a.).

Por. w tym zakresie uwagi do procedur: Wydanie postanowienia na posiedzeniu jawnym przez WSA; Wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym; Wydanie zarządzenia.

1. Z mocy art. 194 § 1 p.p.s.a. w nowym brzmieniu zażalenie przysługuje na następujące postanowienia:

1) przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu;

2) odrzucenie skargi w przypadkach, gdy została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych, gdy sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, jak również gdy skarga pomimo wezwania nie została prawidłowo opłacona;

3) umorzenie postępowania;

4) wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 p.p.s.a.;

5) odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku;

6) sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa;

7) odrzucenie wniosku o uzupełnienie wyroku albo odmowa jego uwzględnienia;

8) oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego;

9) odrzucenie skargi kasacyjnej;

10) odrzucenie zażalenia;

11) zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej;

12) ukaranie grzywną.

Na podstawie art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dopuszczalne jest także zażalenie na postanowienie odmawiające zmiany postanowienia oddalającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wydane w trybie art. 61 § 4 (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., FZ 97/04).

Artykuł 194 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi także podstawę prawną zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 165 p.p.s.a., odmawiające uchylenia postanowienia o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziego (postanowienie NSA z dnia 30 października 2009 r., I OZ 1032/09).

Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem zażalenia może być rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu kosztów postępowania. Chodzi tu zarówno o zwrot zasądzony na podstawie art. 209 p.p.s.a., jak i o zwrot przyznany w ramach instytucji uzupełnienia orzeczenia uregulowanej w art. 157 p.p.s.a. (B. Gruszczyński, Prawo o postępowaniu..., s. 604).

Ograniczenie zawarte w art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a., tzn. „jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej”, ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy postanowienie o zwrocie kosztów zawarte jest w wyroku lub w postanowieniu kończącym postępowanie, podlegającym zaskarżeniu skargą kasacyjną. Dopuszczalne jest zatem np. zażalenie na postanowienie o zwrocie kosztów wydane niezależnie od orzeczenia kończącego postępowanie (później), z naruszeniem art. 209 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2010 r., II FZ 543/09).

Natomiast w przypadku zaskarżenia orzeczenia WSA w drodze skargi kasacyjnej, zaskarżenie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania nie wymaga wniesienia osobnego zażalenia. W tym przypadku termin do wniesienia skargi kasacyjnej odnosi się również do zaskarżenia kosztów (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 483).

Jeżeli sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania w mniejszym zakresie niż żądała tego strona, np. zasądzając zwrot wpisu, bez zasądzenia zwrotu wynagrodzenia radcy prawnego, stronie przysługuje zażalenie (art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a.), a nie wniosek o uzupełnienie wyroku (art. 157 p.p.s.a.) - por. ww. postanowienie NSA, II FZ 543/09; postanowienie NSA z dnia 9 września 2005 r., I FZ 336/05. Jeżeli jednak o kosztach nie orzeczono w ogóle, zażalenie jest niedopuszczalne. W takim przypadku strona powinna wnieść wniosek o uzupełnienie orzeczenia na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2005 r., I FZ 453/05).

Zażalenie, o którym mowa w art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. (ukaranie grzywną), przysługuje także od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. (o wymierzeniu organowi grzywny) - por. uchwałę NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42.

Na postanowienia inne niż uwzględniające wniosek o wymierzenie grzywny (ukaranie grzywną) zażalenie nie przysługuje, ponieważ w art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. wymieniono jedynie postanowienia w przedmiocie ukarania grzywną (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 888; postanowienie NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GZ 31/07, Orzecznictwo Sądów w sprawach Gospodarczych 2007, nr 4, poz. 45).

2. Ponadto w ustawie przewidziano zażalenia na następujące postanowienia i zarządzenia WSA bądź przewodniczącego:

1) o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie (art. 33 § 1b i § 2 p.p.s.a.);

2) o pozostawieniu pisma bez rozpoznania (art. 49 § 2, art. 220 § 4 p.p.s.a.);

2) o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia (art. 86 § 3 p.p.s.a.);

3) o odrzuceniu niedopuszczalnego lub spóźnionego wniosku o przywrócenie terminu (art. 88 p.p.s.a.);

4) wydane przez WSA w ramach tzw. autokontroli oraz umarzające postępowanie zażaleniowe (art. 195 § 2–3 p.p.s.a.);

5) w przedmiocie kosztów sądowych (art. 227 § 1 p.p.s.a.);

6) o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania (art. 131 p.p.s.a.; zachowuje aktualność pogląd, że brak jest możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu postępowania);

7) o wstrzymaniu bądź o odmowie wstrzymania wykonania orzeczenia, o którego wzruszenie wystąpiono w trybie skargi o wznowienie postępowania (art. 284 p.p.s.a.);

8) o umorzeniu postępowania kasacyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 178a p.p.s.a.);

9) wydane przez WSA w pierwszej instancji w zakresie prawa pomocy (art. 258 § 4 p.p.s.a.);

9) w przedmiocie odtworzenia akt (art. 297 p.p.s.a.);

10) co do podjęcia dalszego postępowania po odtworzeniu akt (art. 298 p.p.s.a.);

11) o wymierzeniu organowi grzywny zawarte w wyroku uwzględniającym sprzeciw od decyzji kasatoryjnej organu administracji (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Zażalenie przysługuje także na postanowienie WSA wydane na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a., tj. o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy (zob. uchwałę NSA z dnia 30 listopada 2009 r., I GPS 1/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 17; krytycznie w tym zakresie H. Knysiak-Molczyk, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 30 listopada 2009 r., I GPS 1/2009, OSP 2010, z. 6, poz. 59). Uchwała ta zachowała aktualność również w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. (por. postanowienie NSA z 3 kwietnia 2017 r., I FZ 78/17, LEX nr 2261158).

3. Zażalenie przysługuje ponadto na postanowienia i zarządzenia zbędne lub niedopuszczalne (H. Knysiak-Molczyk, Przesłanki dopuszczalności zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PS 2005, nr 9, s. 120 i n.).

4. Jeżeli ustawa przewiduje wydanie postanowienia lub zarządzenia i jednocześnie nie stanowi, że na takie postanowienie lub zarządzenie przysługuje zażalenie, to wniesienie tego środka odwoławczego jest niedopuszczalne. Szerzej o przypadkach niedopuszczalności zażalenia zob. uwagi do procedury: Wstępne badanie zażalenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.

5. Na tle zmian w art. 194 p.p.s.a. wprowadzonych nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. nasuwa się pytanie o to, jaki środek odwoławczy przysługuje stronie w sytuacji, gdy podstawą odrzucenia skargi była zarówno przesłanka ściśle formalna (np. brak uzupełnienia braków formalnych pisma), jak i merytoryczna (np. brak właściwości sądu administracyjnego) i strona kwestionuje obie te podstawy orzeczenia. Wydaje się, że w takiej sytuacji przysługiwać będzie skarga kasacyjna, w ramach której dopuszczalne będzie podważanie zarówno przesłanki merytorycznej, jak i formalnej postanowienia, tj. także tej, która samodzielnie implikowałaby zaskarżalność postanowienia w drodze zażalenia.

6. Zastrzeżenia budzi również w kontekście wskazanej nowelizacji przepis przejściowy. Z mocy art. 2 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmiany w zakresie art. 194 stosuje się również do postępowań wszczętych przed 15.08.2015 r. Zarazem ze wskazanego przepisu przejściowego wynika, że do postępowań tych znajduje zastosowanie art. 173 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powstaje zatem wątpliwość, czy od postanowień kończących postępowanie, o których mowa w art. 194 § 1a i 1b p.p.s.a., wydanych w postępowaniu wszczętym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, służy skarga kasacyjna, czy też zażalenie. Należy opowiedzieć się za tym drugim rozwiązaniem. Ewidentny lapsus prawodawcy należy skorygować w drodze wykładni funkcjonalnej i systematycznej, tj. biorąc pod uwagę z jednej strony ratio legis omawianych zmian (usprawnienie postępowania odwoławczego), a z drugiej relację art. 173 § 1 p.p.s.a. (również w starym brzmieniu) i art. 194 p.p.s.a. jako lex generalis i lex specialis.