Dauter Bogusław, Wniesienie skargi o wznowienie postępowania po orzeczeniu TK lub organu międzynarodowego

Wniesienie skargi o wznowienie postępowania po orzeczeniu TK lub organu międzynarodowego

Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem w przypadkach zajścia ustawowych przyczyn wznowienia. Jest to środek obalania prawomocności orzeczeń sądowych umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w celu zagwarantowania prawidłowości (zgodności z prawem) wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia (zob. K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 48). Postępowanie wznowieniowe nie jest więc kolejnym etapem postępowania kontrolnego przed sądem administracyjnym, ale nowym postępowaniem sądowoadministracyjnym (nadzwyczajnym), wiążącym się z poprzednim, zakończonym prawomocnym orzeczeniem, jedynie tożsamością osądzonej sprawy (zob. tamże, s. 52).

Niniejsza procedura obrazuje proces wniesienia skargi o wznowienie postępowania z powodu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1 p.p.s.a.), jak również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 272 § 3 p.p.s.a.). Artykuł 272 p.p.s.a. stanowi rozwinięcie regulacji art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., II FSK 2423/10; wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., II OSK 756/08; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., II OSK 884/06). Wniesienie skargi o wznowienie postępowania opartej na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. jest możliwe, jeśli wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie sądowoadministracyjne; przed tym momentem stronie przysługuje zwykły środek zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 22 września 2008 r., II FZ 329/08).

Jako instytucja o charakterze wyjątkowym, skarga o wznowienie postępowania przysługuje tylko od ściśle określonych orzeczeń i jest oparta na wąsko określonych podstawach, co do których nie można stosować wykładni rozszerzającej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 617). Wznowienie postępowania dotyczy co do zasady prawomocnego orzeczenia (wyroku lub postanowienia) kończącego postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 134 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012, s. 601). W sprawie wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza jednak wyjątek w zakresie postanowień niekończących postępowania w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2006 r., I GZ 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 36). Jak wskazano w uzasadnieniu powołanego orzeczenia, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej podstawę prawną żądania wzruszenia w drodze wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w takiej sprawie stanowi wprost art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, a do postępowania tego mają odpowiednie zastosowanie art. 272 § 2, art. 275, 276, 278-285 p.p.s.a.

Co do zasady niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania. Zasada ta - w związku z nowelizacją art. 285 p.p.s.a. dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) - nie znajduje zastosowania w przypadku gdy skarga o wznowienie została oparta na omawianej poniżej podstawie wznowienia określonej w art. 272 § 1 i 3 p.p.s.a. Ponadto ograniczenie wynikające z art. 285 p.p.s.a. dotyczy jedynie orzeczeń merytorycznych, nie ma natomiast zastosowania do przypadków, w których pomimo wniesienia skargi o wznowienie postępowania w istocie do wznowienia nie doszło, gdyż skarga o wznowienie postępowania została odrzucona z przyczyn formalnych bądź też postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania zostało umorzone na skutek cofnięcia tej skargi (H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 1046; postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2012 r., II FSK 1194/12; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II FSK 1193/12; odmiennie: postanowienie NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., II FSK 1190/12; postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2007 r., II FSK 1572/06; postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2006 r., II FSK 1044/06; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2005 r., OSK 1864/04).

Poza ww., zasadniczą zmianą dotyczącą kwestii dopuszczalności ponownej skargi o wznowienie postępowania, wspomniana nowelizacja wprowadziła też inne zmiany w zakresie trybu wznowieniowego - przeważnie o charakterze redakcyjnym (por. art. 276, 280–282 p.p.s.a.).

1. Podstawą skargi o wznowienie postępowania może być orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Możliwość wznowienia postępowania dotyczy orzeczeń wydanych przez Trybunał Konstytucyjny w następstwie pytań prawnych, skargi konstytucyjnej lub w trybie kontroli abstrakcyjnej (por. J. Trzciński, Wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2002, z. 1, s. 3 i n.; tenże, Trybunał Konstytucyjny - regulacja konstytucyjna i praktyka [w:] W. Skrzydło (red.), Sądy i trybunały w Konstytucji i praktyce, Warszawa 2005, s. 93 i n.).

2. Artykuł 272 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie (por. uchwałę NSA z dnia z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 81). W sprawie ze skargi o wznowienie postępowania należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego także wówczas, gdy podstawy skargi kasacyjnej nie obejmowały przepisów, niekonstytucyjność których stwierdzono. Istotne jest czy wyrok w sprawie, w której strona wnosi o wznowienie postępowania, wydany został na podstawie niekonstytucyjnych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., II GSK 606/12).

3. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, polegającej na nieustanowieniu w nim niezbędnych przepisów przejściowych stanowi orzeczenie, które może uzasadniać wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 14 marca 2005 r., FPS 4/04, ONSAiWSA 2005, nr 3, poz. 50, z glosą J. Repla, ZNSA 2005, nr 1, s. 131; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2004 r., FSK 16/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 41, z glosą P. Sarneckiego, Przegląd Sejmowy 2004, nr 6, s. 201).

4. Podstawą skargi o wznowienie postępowania może być również wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który w sentencji stwierdza, że przepis jest „niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim...” (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., II OSK 756/08; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., II FSK 10/08; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r., II FSK 1734/07; odnośnie do możliwości wznawiania postępowania w związku z wyrokami interpretacyjnymi oraz zakresowymi TK zob. również np. J. Trzciński, Glosa do uchwały składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt III PZP 2/09, ZNSA 2010, nr 2; zob. też przegląd orzecznictwa w: S. Jarosz-Żukowska, K. Działocha (red.), Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013 rozdz. VII).

5. W skardze o wznowienie postępowania wnoszonej na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. można się powoływać wyłącznie na niekonstytucyjność przepisu, który był podstawą wydania decyzji lub orzeczenia sądu. O tym, czy przepis prawa spełnia wymogi stawiane tak rozumianej podstawie orzeczenia decyduje bezpośredni i niewątpliwy związek między zwrotem stosunkowym sformułowanym w orzeczeniu a treścią normy prawnej wyrażonej w zastosowanym przepisie prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 2006 r., I GSK 244/06; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 889). Spośród zastosowanych w sprawie przez sąd administracyjny regulacji tylko te będą stanowiły podstawę orzeczenia:

1) od znaczenia których zależał kierunek rozstrzygnięcia sądu lub

2) których zastosowanie przez organ administracji publicznej było, albo powinno być, nieodzowne dla legalnego ukształtowania stosunku administracyjnego (zob. W. Maciejko, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wyroku TK, Casus 2006, nr 1, s. 7).

1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Organem takim jest w szczególności Europejski Trybunał Praw Człowieka, który może stwierdzić naruszenie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), jak również Komitet Praw Człowieka ONZ, działający na podstawie Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) i Protokołu Fakultatywnego, który został ratyfikowany przez Polskę w dniu 14 października 1991 r., Dz. U. z 1994 r. Nr 23, poz. 80 (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 792). Organem, o którym mowa w art. 272 § 3 p.p.s.a., jest również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (N. Półtorak, Efektywność prawa Unii Europejskiej a polska procedura administracyjna i sądowoadministracyjna, ZNSA 2014, nr 3, s. 52).

2. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 272 § 3 in fine p.p.s.a., podstawą wznowienia w ujęciu tego przepisu może być również takie orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, które nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania (por. uchwałę NSA z 16 października 2017 r., I FPS 1/17, CBOSA).