Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy (akt prawa miejscowego) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy (akt prawa miejscowego) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. np. W. Chrościelewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007, z. 5–6, s. 47 i n.). Akty prawa miejscowego mogą być zaskarżone na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. A. Kabat (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2011, s. 44). Przykładem takiej regulacji jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) - dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Skargę na podstawie powyższego przepisu można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (por. art. 101 ust. 2a u.s.g.). Niniejsza procedura nie porusza jednak tego zagadnienia (na ten temat zob. P. Daniel, Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego przez grupę mieszkańców - uwagi na tle stosowania przez sądy administracyjne art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, Sam. Teryt. 2011, nr 7–8, s. 61–71). Jej zasadniczym celem jest bowiem przedstawienie przede wszystkim trybu wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (akt prawa miejscowego) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. we własnym imieniu przez podmiot do tego legitymowany. Procedura uwzględnia zmiany wynikające z ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - dalej: ustawa o zmianie Kpa.

1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego, czyli akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uprawnione do wydawania wskazanych aktów są m.in. organy samorządu terytorialnego.

2. Lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowią ustawy ustrojowe określające funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Na podstawie regulacji wynikających z tych ustaw akty prawa miejscowego mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego (por. A. Kabat (w:) Prawo..., s. 44).

3. Przykładem regulacji stanowiącej podstawę wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa przewiduje m.in., że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym zastrzec, że użyte w art. 101 u.s.g. sformułowanie „uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy” jest oznaczeniem zbiorczym, użytym na określenie tej kategorii prawnych form działania administracji, które prowadzą do powstania obowiązującej normy prawnej (konkretnej lub ogólnej), z wyłączeniem decyzji administracyjnych wynikających z art. 102 u.s.g. (por. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 34–35).

4. Wobec braku definicji ustawowej sformułowania „sprawa z zakresu administracji publicznej” do odkodowania tego pojęcia może być pomocna uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46, która objęła zakresem pojęcia „działalność komunalna” wszelką działalność gmin oraz innych jednostek wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym wykonywaną w formach publicznoprawnych i mającą na celu realizację zadań publicznych. Powyższe rozumienie jest akceptowane w orzecznictwie NSA i literaturze przedmiotu (por. P. Gacek, Zakres podmiotowy i przedmiotowy skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w świetle orzecznictwa) (w:) B. Dolnicki, J.P. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, LEX/el. 2012).

Przykładowo, w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 329/13, NSA przyjął, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia (art. 24 ust. 1 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie.

5. Zasadniczo naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia może skutkować uchwała rady gminy, która zaczęła obowiązywać (weszła w życie). Z tej przyczyny nie jest możliwe skuteczne wszczęcie procedury obejmującej zaskarżenie uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku, gdy uchwała została uchwalona, ale jeszcze nie weszła w życie, wobec jej nieopublikowania w dzienniku urzędowym, lub zastrzeżono dla niej vacatio legis (por. P. Gacek, Zakres…).

6. Dodatkowo należy wskazać, że art. 101 ust. 2 u.s.g. wprowadza szczególne rozwiązanie w zakresie powagi rzeczy osądzonej. Przepis ten, w odróżnieniu od regulacji ogólnej zawartej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, granice res iudicata wyznacza tylko na podstawie elementu przedmiotowego, czyli przyjmuje tożsamość sprawy rozumianą jako rozstrzyganie o legalności tej samej uchwały lub zarządzenia. Oznacza to, że merytoryczne rozpatrzenie przez sąd administracyjny skargi na dany akt prawotwórczy jednego podmiotu eliminuje możliwość skutecznego zaskarżenia tego samego aktu przez inny podmiot na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (szerzej zob. A. Faruga, Powaga rzeczy osądzonej na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, Casus 2011, nr 4, s. 16–21).

7. Przykładem uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, są uchwały wydawane na podstawie delegacji zawartych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.) - dalej u.p.o.l. - dotyczących: stawek podatku od nieruchomości (art. 5 ust. 1 u.p.o.l.), podatku od środków transportowych (art. 10 ust. 1 u.p.o.l.), opłaty miejscowej, targowej, uzdrowiskowej i od posiadania psów (art. 19 pkt 1 lit. a–f u.p.o.l.), zwolnień i ulg w podatkach i opłatach lokalnych (art. 7 ust. 3, art. 12 ust. 4, art. 19 pkt 3 u.p.o.l.), zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności opłat lokalnych (art. 19 pkt 1 u.p.o.l.), zarządzania poboru podatków i opłat lokalnych w drodze inkasa, wyznaczania inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso (art. 6 ust. 12, art. 19 pkt 2 u.p.o.l.), ustalenia wzorów informacji i deklaracji podatkowych (art. 6 ust. 13 i 14 u.p.o.l.).

1. Ustawa o zmianie Kpa wprowadziła istotne zmiany w zakresie zaskarżania uchwał rady gminy. Na mocy tej ustawy zmieniono zarówno art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i dodano art. 53 § 2a p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w przypadku innych aktów (niż wymienione te z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W nowym brzmieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 p.p.s.a. ustawodawca zrezygnował z instytucji uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako warunku skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

2. Legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone” uchwałą rady gminy.

3. Pod pojęciem „każdy” mieszczą się zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (szerzej na temat legitymacji skargowej na tle omawianej kategorii spraw, w tym relacji pomiędzy art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 p.p.s.a., zob. W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009, z. 3, s. 33–54; W. Chrościelewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, z. 5–6, s. 77 i n.; S. Łajszczak, Legitymacja skargowa a przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, z. 5, s. 64 i n.).

4. Prawo do skargi przysługuje jednak tylko takiemu podmiotowi, który wykaże, że jego uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone. Interes prawny to taki, który znajduje oparcie w przepisach prawa. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może to być norma prawna należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego). Interes prawny musi być osobisty oraz aktualny w chwili wszczęcia procedury skargowej (por. P. Gacek, Zakres…).

Nieco odmiennie w tym zakresie wypowiada się orzecznictwo. Przykładowo w jednym z orzeczeń wskazano, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wywodzić się z prawa materialnego administracyjnego, ponieważ skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14; zob. także np. J. Chmielewski, Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach - aspekty prawne, Sam. Teryt. 2014, nr 9, s. 28).

Interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że po wejściu w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z „realnością” interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 maja 2015 r., II SA/Rz 208/15).

Między pojęciami „interes prawny” i „uprawnienie”, których użyto w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie zachodzi logiczny stosunek alternatywy, ale raczej logicznej nadrzędności, w którym każde naruszenie uprawnienia (prawa podmiotowego) jest tym samym naruszeniem interesu prawnego (por. W. Kisiel, Legitymacja…, s. 41). W wyroku z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2, NSA wyraził pogląd, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej (skargi) merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona.

Legitymowanie się tak rozumianym interesem prawnym (lub uprawnieniem) nabiera szczególnego znaczenia w perspektywie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dodanego do ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) - dalej nowela kwietniowa. Zgodnie z tym przepisem WSA odrzuci skargę m.in., jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

5. Z przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika obowiązek sporządzenia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika (tzw. przymus adwokacko-radcowski). Może być ona zatem sporządzona samodzielnie przez podmiot posiadający legitymację skargową.

6. Skarga do WSA musi odpowiadać wymaganiom stawianym wszystkim pismom w postępowaniu sądowym (art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz zawierać dodatkowe elementy określone w art. 57 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a.

Na podstawie tych przepisów należy przyjąć, że skarga na uchwałę rady gminy powinna zawierać:

1) oznaczenie, że wnoszone pismo stanowi skargę;

2) oznaczenie sądu, do którego jest skierowana skarga;

3) oznaczenie strony z imienia i nazwiska lub nazwy;

4) oznaczenie adresu zamieszkania, a w razie jego braku adresu do doręczeń lub siedziby strony;

4) oznaczenie przedstawicieli ustawowych lub pełnomocników i ich adresów;

5) oznaczenie zaskarżonej uchwały;

6) oznaczenie organu, który ją wydał;

7) określenie naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego;

8) wymienienie składanych załączników;

9) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika.

Do skargi należy dołączyć jej odpis oraz odpisy składanych załączników oraz pełnomocnictwo, jeżeli wnosi ją pełnomocnik, który w danej sprawie wcześniej nie złożył pełnomocnictwa (zob. odpowiednio art. 47 oraz art. 46 § 3 p.p.s.a.).