Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego

Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 5) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw. Do tych odrębnych ustaw zalicza się w szczególności ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.), dalej s.n.p.s. Na mocy wskazanych regulacji NSA został powołany do rozpoznawania tzw. skarg na przewlekłość postępowania.

Unormowania zawarte w ostatniej z ww. ustaw stanowią konkretyzację art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stwierdza, że każdemu obywatelowi przysługuje prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który gwarantuje prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Uprawnienie do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy „bez nieuzasadnionej zwłoki” („w rozsądnym terminie”) jest więc jednym z aspektów prawa do sądu (M. Romańska [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 194; postanowienie TK z 30 października 2006 r., S 3/06, OTK ZU 2006, nr 9A, poz. 146).

Ustawa o s.n.p.s. zapewnia w krajowym porządku prawnym ochronę przed naruszeniami art. 6 Konwencji, polegającymi na przewlekłym prowadzeniu postępowania sądowego, a jej przepisy stosuje się zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji (art. 1 ust. 3 s.n.p.s.). Potrzeba uchwalenia tej ustawy wynikła z konieczności implementacji wyroku ETPCz z dnia 26 października 2000 r. w sprawie Kudła v. Polska, skarga nr 30210/96 (por. W. Ryms, Skarga na przewlekłość postępowania przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2010, nr 5–6, s. 375; szerzej zob. B. Gronowska, Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Kudła przeciwko Polsce - dotyczący czasu i warunków stosowania aresztu tymczasowego, sprawności procesu karnego oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego, Prokuratura i Prawo 2001, nr 1). Przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. prawo polskie nie znało środka prawnego o charakterze prewencyjnym, zgłaszanego na drodze sądowej, który miałby gwarantować stronie możliwość podniesienia zarzutu, że w konkretnym przypadku doszło do naruszenia jej prawa do sądu realizowanego w trwającym postępowaniu przez dopuszczenie do nieuzasadnionej zwłoki w tymże postępowaniu. Jedynym środkiem, z jakiego strona w takim przypadku mogła skorzystać, była skarga składana w trybie przepisów działu VIII k.p.a. do organów administracji w strukturze wymiaru sprawiedliwości. Środek ten w ww. sprawie Kudła v. Polska został uznany przez ETPCz za niewystarczający do zagwarantowania stronom możliwości ochrony przed ww. naruszeniami art. 6 Konwencji. Skarga na przewlekłość jest zatem środkiem ochrony prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, w rozumieniu art. 13 Konwencji (K. Gonera, Przewlekłość postępowania w sprawach cywilnych, Przegląd Sądowy 2005, nr 11–12, s. 8–11). Jej celem jest przeciwdziałanie przewlekłości postępowania (postanowienie SN z 12 maja 2005 r., III SPP 76/05, OSNP 2005, nr 21, poz. 345).

Postępowanie wywołane wniesieniem skargi na przewlekłość jest postępowaniem incydentalnym, związanym z postępowaniem głównym, którego stwierdzenia przewlekłości domaga się wnoszący skargę (postanowienie SN z 24 sierpnia 2005 r., V CNP 7/05; postanowienie NSA z 4 sierpnia 2005 r.,II FPP 10/05; szerzej o charakterze prawnym postępowania ze skargi na opieszałość sądu por. P. Górecki, S. Stachowiak, P. Wiliński, Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 35 i n. oraz powołane tam orzecznictwo; zob. także M. Romańska, Skarga na przewlekłość postępowania sądowego, Przegląd Sądowy 2005, nr 11–12, s. 39).

Postępowanie w sprawie ze skargi na przewlekłość jest jednoinstancyjne; nie przewidziano środka odwoławczego od orzeczeń wydawanych w tym trybie, co z uwagi na jego cel i wpadkowy charakter nie budzi wątpliwości o charakterze konstytucyjno-prawnym (postanowienie SN z 1 kwietnia 2005 r.,SPK 19/05, OSNKW 2005, nr 7–8, poz. 67). W szczególności przedmiot skargi na przewlekłość postępowania nie korzysta z konstytucyjnej gwarancji rozpoznania przez sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym (uchwała SN z 23 marca 2006 r., III SPZP 3/05, OSNP 2006, nr 21–22, poz. 341; wyrok TK z 14 października 2010 r., K 17/07, OTK-A 2010, nr 8, poz. 75).

Niniejsza procedura przedstawia etap wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego.

1. Stanem uzasadniającym złożenie skargi na opieszałość sądu jest sytuacja, w której uczestnik postępowania poweźmie przekonanie, że trwa ono dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (art. 2 ust. 1 s.n.p.s.). Skarga może być więc wniesiona po zaistnieniu stanu, który w ocenie skarżącego uzasadnia podniesione w niej zarzuty, nie później jednak niż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2009 r., I OPP 40/09).

2. Ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest jednak zależne wyłącznie od upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami proceduralnymi (postanowienie SA w Katowicach z dnia 11 maja 2005 r., II S 26/05). Kryteria oceny, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, formułuje art. 2 ust. 2 s.n.p.s.; chodzi w szczególności o terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty, przy czym uwzględnić należy charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygnięte w niej zagadnienia oraz zachowanie się stron, a zwłaszcza strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Kryteria te korespondują z tymi, które uwzględnia ETPCz w sprawach ze skarg o naruszenie art. 6 Konwencji (por. wyroki z dnia 26 października 2000 r., Sobczyk v. Polska, skargę nr 25693/94 oraz nr 27387/95; z dnia 22 lutego 2001 r., Kurzac v. Polska, skargę nr 31382/96; z dnia 14 grudnia 2000 r., Malinowska v. Polska, skargę nr 35843/97; Podbielski v. Polska, skargę nr 27916/95; z dnia 30 października 1998 r., Styranowski v. Polska, skargę nr 28616/95; z dnia 28 marca 2000 r., Baranowski v. Polska, skargę nr 28358/95; z dnia 4 kwietnia 2000 r., Dewicka v. Polska, skargę nr 38670/97; z dnia 21 grudnia 2000 r., Wasilewski v. Polska, skargę nr 32734/96; z dnia 21 września 2000 r., Wojnowicz v. Polska, skargę nr 33082/96; por. także D. Krzyżanowska, Ł. Zgoda, Prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z lat 1968-1999, Przegląd Prawniczy Uniwersytetu Warszawskiego 2009, nr 3–4) - szerzej o ocenie stanu przewlekłości postępowania por. uwagi do procedury: Rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego.

1. Skarga na przewlekłość postępowania powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, określonym w art. 46 p.p.s.a. (w zw. z art. 6 ust. 1 s.n.p.s.). Niezachowanie warunków formalnych przewidzianych dla pisma procesowego może zostać usunięte przez wezwanie przewodniczącego do usunięcia braków formalnych (art. 49 § 1 w zw. z art. 193, art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz art. 8 ust. 2 s.n.p.s.). Szerzej o warunkach formalnych pism procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym zob. uwagi do procedury: Usuwanie braków formalnych pisma strony.

Błędne nazwanie skargi na przewlekłość postępowania (np. „zażalenie”, „odwołanie”) nie pozbawia jej znaczenia procesowego, istotna jest bowiem treść skargi, zgodnie z regułą falsa demonstratio non nocet (C.P. Kłak, Wymogi formalne skargi na przewlekłość postępowania, Prok. i Pr. 2010, nr 3, s. 43).

2. W art. 6 ust. 2 s.n.p.s. wymienione zostały obligatoryjne (konstrukcyjne) elementy skargi, a mianowicie: żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy i przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie,

Skarga musi być konkretna; nie może w sposób ogólnikowy kwestionować przebiegu danego postępowania, w tym zwłaszcza jego długości (czasu) - postanowienie SN z dnia 7 czerwca 2005 r., III SPP 103/05 (OSNP 2006, nr 1–2, poz. 35). Obowiązkiem wnoszącego skargę na przewlekłość postępowania jest precyzyjnie wskazać na konkretne działania bądź zaniechania sądu rozpoznającego sprawę, które w konsekwencji doprowadziły do zwłoki (C.P. Kłak, jw., s. 52).

Przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie w rozumieniu art. 6 ust. 2 s.n.p.s. oznacza w szczególności wskazanie czasu trwania postępowania świadczącego o wystąpieniu przewlekłości, jak również konkretnych czynności procesowych, których sąd nie podjął lub dokonał wadliwie, powodując w ten sposób nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu (postanowienie SN z 7 czerwca 2005 r., III SPP 95/05, OSNP 2006, nr 1–2, poz. 34). Zarzuty skargi mogą przy tym odnosić się do przebiegu (okresu) postępowania od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia, niezależnie od tego na jakim etapie tego postępowania skarga została wniesiona (uchwała SN z 28 marca 2013 r. III SPZP 1/13 OSNP 2013/23-24/292).

Skargę niespełniającą ww. wymagań NSA odrzuca bez wzywania do uzupełnienia braków (art. 9 ust. 1 s.n.p.s.) - postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2008 r., II OPP 19/08. Brak elementów określonych w art. 6 ust. 2 s.n.p.s. oznacza bowiem nieusuwalne wady konstrukcyjne skargi, które zostały uznane przez prawodawcę za uniemożliwiające jej rozpoznanie (postanowienie SN z dnia 31 marca 2005 r., IV KZ 9/05, OSP 2005, z. 11, poz. 134). Jeżeli więc skarżący nie zawarł żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie lub nie podał żadnych konkretnych przykładów działania lub zaniechania sądu, które miałyby w jego ocenie świadczyć o przewlekłości postępowania w sprawie, to skarga na przewlekłość postępowania podlega odrzuceniu (postanowienie NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OPP 14/08; postanowienie SN z dnia 5 czerwca 2007 r., III SPP 16/07, OSNP 2008, nr 8–9, poz. 153). Jednakże w przypadku odrzucenia skargi z ww. przyczyn, na podstawie art. 9 ust. 1 s.n.p.s., skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie, nie będąc ograniczonym terminem (karencją) 12 miesięcy (art. 14 ust. 2 s.n.p.s.).

Przedmiotem postępowania w sprawie wywołanej skargą na przewlekłość jest badanie podniesionego przez składającego skargę zarzutu, że doszło do naruszenia przysługującego mu prawa do sądu przez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Zarzut stawiany jest sądowi, a nie stronie przeciwnej czy uczestnikowi postępowania w sprawie, na tle której dochodzi do postępowania wywołanego skargą (por. M. Romańska, jw., s. 196 i n.).

Skarga o stwierdzenie, że nastąpiła przewlekłość postępowania, nie jest środkiem służącym do kontroli prawidłowości czynności podejmowanych przez sąd w toku postępowania, w tym zasadności zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., I OPP 30/08). Skarga ta nie służy weryfikacji orzeczeń wydanych przez sąd rozpoznający sprawę (postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OPP 5/08). Konsekwentnie, zasadność wyroku sądu drugiej instancji uchylającego zaskarżony wyrok i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania nie podlega ocenie w postępowaniu w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania (uchwała SN z 13 lutego 2008 r., III SPZP 2/07, OSNP 2009, nr 5–6, poz. 85).

3. W art. 6 ust. 3 s.n.p.s. wskazano elementy skargi na opieszałość sądu, które mają charakter fakultatywny, tj. żądanie wydania sądowi rozpoznającemu sprawę zalecenia podjęcia w wyznaczonym terminie odpowiednich czynności i żądanie zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej (zadośćuczynienia, o którym mowa w art. 12 ust. 4 s.n.p.s.).

Żądając zasądzenia sumy pieniężnej strona nie ma obowiązku wykazywać, że doznała krzywdy związanej z przewlekłością postępowania; zbędne i sprzeczne z brzmieniem ustawy jest dodatkowe żądanie udowodnienia, że przewlekłość wywołała negatywne dla strony konsekwencje (por. Z. Cichoń, Glosa do postanowienia SN z dnia 6 lutego 2006 r., III SSP 163/06, Palestra 2007, z 9–10; P. Górecki, S. Stachowiak, P. Wiliński, Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego. Komentarz, Warszawa 2010, s.  69).

4. W postępowaniu w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego nie obowiązuje tzw. przymus radcowsko-adwokacki (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012, s. 31; M. Romańska, jw., s. 205; W. Ryms, jw., s. 378), podobnie jak obecnie w analogicznym postępowaniu przed Sądem Najwyższym, na podstawie obowiązującego od 1 lipca 2023 r. art. 6 ust. 4 s.n.p.s. (poprzednio por. uchwałę SN z dnia 16 listopada 2004 r., III SPP 42/04, OSNP 2005, nr 5, poz. 71).

5. Do skargi na przewlekłość postępowania należy dołączyć jej odpis (art. 47 § 1 w zw. z art. 193, art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 s.n.p.s.).