Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej

Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej

Od dnia 11 kwietnia 2011 r. kontrolą działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na mocy zmienionego brzmienia pkt 8 art. 3 § 2 p.p.s.a., zostały objęte również sprawy ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez pojęcie „przewlekłego prowadzenia postępowania” należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011, s. 69–70). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) - dalej nowela kwietniowa - zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej wciąż jest zasadniczo dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Regulację tę uzupełnia natomiast dodany nowelą kwietniową art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który przewiduje także wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, w których kontrola została wyłączona na podstawie nowego brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. możliwe jest wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Procedura przedstawia obowiązujący od dnia 1 czerwca 2017 r. tryb wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

1. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na mocy zmienionego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) brzmienia pkt 8 art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania (szerzej na temat zmian wprowadzonych ww. ustawą i problemów intertemporalnych związanych z wejściem jej w życie zob. P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, M. Praw. 2011, nr 10, s. 562–568; P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania Sądu Administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44–54; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9–24).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) - dalej nowela kwietniowa - zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej wciąż jest zasadniczo dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Regulację tę uzupełnia natomiast dodany nowelą kwietniową art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który przewiduje także wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, w których kontrola została wyłączona na podstawie nowego brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. możliwe jest wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

2. Powołana na wstępie nowelizacja z 3.12.2010 r. zmodyfikowała m.in. brzmienie art. 37 § 1 k.p.a. Po zmianie tego przepisu ww. ustawą wymienione w nim środki prawne (zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) przysługiwały nie tylko na niezałatwienie sprawy w terminie, ale także na przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe założenie, mimo zmiany nazwy środka prawnego (ponaglenie zamiast zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa) znalazło odzwierciedlenie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

3. Skargę na bezczynność i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako środki interwencji służące przeciwdziałaniu niewłaściwemu zachowaniu się organu administracji publicznej (M. Grzymisławska-Cybulska, Bezczynność organu i przewlekłość postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r., ZNSA 2012, nr 5, s. 52). Już na etapie procesu legislacyjnego podnoszono, że pojęcia „przewlekłość” i „bezczynność” wydają się częściowo pokrywać, a stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Tak więc dopiero doktryna i orzecznictwo sądowe będą musiały wypracować kryteria rozgraniczające wspomniane instytucje (zob. opinia W. Chróścielewskiego do projektu ww. ustawy zmieniającej, projekt Sejmu RP VI kadencji, druk sejmowy nr 2987; por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, z. 6, s. 34).

4. Mając na uwadze dyrektywę interpretacyjną, że różnym zwrotom nie należy nadawać takiego samego znaczenia, pojęcie „przewlekłość postępowania należy wypełniać takimi sytuacjami faktycznymi, które nie są zawarte w pojęciu «bezczynności»” (por. P. Kornacki, Intertemporalne..., s. 45–46).

5. Zrozumienie zatem istoty nowej kategorii skargi wymaga syntetycznego wyjaśnienia relacji pomiędzy objętą do tej pory sądową kontrolą nad „bezczynnością” organu administracji publicznej a „przewlekle prowadzonym postępowaniem”.

6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś (red.), wyd. 4, Warszawa 2011, s. 109; K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sam. Teryt. 2004, nr 4, s. 29–30; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 38). Kluczowe dla stwierdzenia „bezczynności” jest więc niezałatwienie sprawy w terminie, i to niezależnie od tego, jakie były tego powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r., II SAB/Wr 2/10).

7. Przez pojęcie „przewlekłego prowadzenia postępowania” należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo..., Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo..., s. 69–70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Powyższe rozumienie pojęcia „przewlekłego prowadzenia postępowania” zasadniczo koresponduje z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie. Przykładowo należy wskazać na wyrok z dnia 25 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 42/11, w którym WSA w Poznaniu przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

8. Z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że zakres przedmiotowy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają przede wszystkim postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. W związku z tym zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Tak więc skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a.

Przykładowo należy zatem wskazać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie obejmuje aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, których dotyczy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 5 marca 2012 r., IV SAB/Gl 64/11 oraz z dnia 10 września 2012 r., IV SAB/Gl 90/12).

Dodatkowo, w związku z dodaniem na mocy noweli kwietniowej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., możliwe jest wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

9. Po stwierdzeniu stanu faktycznego kwalifikującego się jako przewlekłe prowadzenie postępowania należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ do skutecznego uruchomienia kontroli sądu administracyjnego wymagane jest co do zasady wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły one przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.),a w przepisach k.p.a. przewidziano dla określonych sytuacji instytucje prawne służące przeciwdziałaniu niewłaściwemu zachowaniu się organu administracji publicznej.

10. Definicję wyczerpania środków zaskarżenia zawiera art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zdaniem W. Chróścielewskiego zawarte w powołanym przepisie wyliczenie ma charakter przykładowy. Użyty w nim zwrot „taki jak” powinien być uznany za synonim określenia „w szczególności” (W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65).

11. Przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawodawca zastąpił ponagleniem. Tym samym wyrażane niekiedy w literaturze przedmiotu odnoszącej się do poprzedniego stanu prawnego wątpliwości, czy za środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. może być uznane zarówno zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a., jak i przewidziane w tym przepisie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, straciły na aktualności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu…, s. 159; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 157; J. Jagielski, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011, s. 283; A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2011, s. 193; odmiennie T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu…, s. 343).

1. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

2. Stąd też po ustaleniu, że stan bezczynności ma miejsce w postępowaniu administracyjnym, do którego stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, należy rozważyć, czy nad organem, który pozostaje w bezczynności, jest organ wyższego stopnia. Od tego ustalenia zależy do jakiego organu adresowane będzie ponaglenie.

3. Ustaleniu, czy nad organem, który nie załatwił sprawy w terminie, jest organ wyższego stopnia, służy art. 17 k.p.a.