Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydane w postępowaniu administracyjnym

Wniesienie skargi na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydane w postępowaniu administracyjnym

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.). Do uruchomienia wspomnianej kontroli, czyli wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04 oraz W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 63). Postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty należą do kategorii wyjątkowej. Można przyjąć, że do tej grupy postanowień należy zaliczyć te spośród postanowień, w których tkwi taki element konstrukcyjny, który odnosi się do sedna sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie, a zatem bezpośrednio oddziałuje na sferę materialnoprawną (por. G. Łaszczyca, Klasyfikacja postanowień administracyjnych [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2012). Procedura przedstawia tryb wniesienia skargi na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydane w postępowaniu administracyjnym, przez podmiot, który ma w tym własny interes prawny.

1. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają między innymi: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.) (szerzej na temat postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego zob. R. Stankiewicz, Postanowienia organu administracji jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego, Kwartalnik Prawa Publicznego 2009, nr 3–4, s. 165-175).

2. Wszystkie spośród trzech grup postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a więc także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty muszą być wydane w postępowaniu administracyjnym. W pojęciu „postępowanie administracyjne” mieszczą się nie tylko postępowanie administracyjne ogólne uregulowane w działach I i II k.p.a., lecz również postępowania administracyjne szczególne, takie jak np. postępowanie podatkowe, uregulowane w o.p. (szerzej na temat pojęcia „procedura podatkowa” zob. B. Brzeziński, W. Nykiel, Uwagi o treści i zakresie pojęcia „procedura podatkowa” [w:] Procedury administracyjne wobec wyzwań współczesności. Profesorowi zwyczajnemu dr. hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004, s. 61), czy też postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, uregulowane w dziale VII k.p.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 24).

3. Zarówno k.p.a., jak i o.p. przewidują możliwość wydania postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Zgodnie bowiem z art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tożsamą treściowo regulację dla postępowania podatkowego zawiera art. 216 § 2 o.p.

Mimo to w doktrynie brak jest jednolitego stanowiska czy w k.p.a. w ogóle występują takie postanowienia (o sporach w tym zakresie zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (red. R. Hauser, M. Wierzbowski), Warszawa 2011, s. 50-52 wraz z powołaną tam literaturą; szerzej na temat postanowień rozstrzygających co do istoty zob. B. Majchrzak, Postanowienia rozstrzygające o istocie sprawy w administracyjnym postępowaniu ogólnym [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a. (red. J. Niczyporuk), Lublin 2010). Zdaniem odosobnionego w swych zapatrywaniach T. Wosia przykładem takiego postanowienia jest postanowienie o wznowieniu postępowania wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (T. Woś, op. cit., s. 61; odmiennie J.P. Tarno, op. cit., s. 26).

4. W skromnym orzecznictwie NSA do tej grupy postanowień zaliczono akty administracyjne wydane w postępowaniach szczególnych (nienormowanych bezpośrednio w k.p.a.), tj.:

– postanowienie w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy, o którym mowa w art. 49b ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm. (postanowienie NSA z dnia 12 września 2007 r., II OSK 1009/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 92);

– postanowienie o odmowie uznania stopnia wojskowego, podejmowane na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 maja 1992 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu postępowania oraz organów właściwych do uznawania stopni wojskowych (Dz. U. Nr 43, poz. 188) (zob. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 1996 r., I SA 329/96).

W glosie częściowo aprobującej do pierwszego z ww. orzeczeń wyrażono pogląd, że do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się wymaganie, aby były wydane w postępowaniu administracyjnym, z tym, że jest ono spełnione także wtedy, gdy konkretyzacja uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego z woli ustawodawcy następuje w formie aktu administracyjnego zewnętrznego będącego postanowieniem wydanym w postępowaniu, które nie kończy się rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej (zob. L. Defecińska-Tomczak, OSP 2008, z. 10, poz. 107).

Na marginesie glosowanego orzeczenia wskazuje się, że ustawodawca w ramach procedury legalizacji samowoli budowlanej, uregulowanej w art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane, przewidział następujące rodzaje postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty: - postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust. 2 ww. ustawy); postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 oraz art. 49b ust. 4) (zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, op. cit., s. 51).

Zdaniem A. Kabata, do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty można by zaliczyć postanowienia o zatwierdzeniu ugody (art. 118 i art. 119 k.p.a.) oraz postanowienia organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę w drodze decyzji (zob. art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 209 § 5 o.p.). Okoliczność jednak, że na ww. postanowienia służy zażalenie, oznacza, że takie ich plasowanie nie ma istotnego znaczenia praktycznego (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, Warszawa 2011, s. 34; odmiennie w kwestii zaliczenia postanowienia organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę w drodze decyzji do postanowień rozstrzygających sprawę co istoty J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, op. cit., s. 51).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyłonił się jednak problem dotyczący dopuszczalności kontroli sądowej postanowienia organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę w drodze decyzji, wobec którego wyłączono możliwości wniesienia zażalenia. Przykładem takiego postanowienia jest np. postanowienie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ulgi podatkowej, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526, z późn. zm.). Mierząc się z tym zagadnieniem NSA przyjął, że postanowienie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ulgi podatkowej, o którym mowa ww. przepisie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny powinien jednak dokonać kontroli jego legalności przy rozpoznawaniu skargi na decyzję dyrektora izby skarbowej, stosownie do art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia z dnia 1 marca 2010 r., II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 41; OSP 2010, z. 12, poz. 122; POP 2010, z. 3, poz. 233-237).

1. Do skutecznego uruchomienia kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie zasadniczo wymagane jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły one przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Definicję wyczerpania środków zaskarżenia zawiera art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa (mającym zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

2. Od doręczenia stronie rozstrzygnięcia (postanowienia) w sprawie biegnie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do WSA. W tym terminie strona powinna zatem sporządzić, jak i wnieść skargę.