Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na decyzję administracyjną

Wniesienie skargi na decyzję administracyjną

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Do jej uruchomienia, czyli wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, oraz W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 63). Postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte m.in. przez wniesienie skargi na decyzję administracyjną przez każdego kto ma w tym interes prawny. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest pierwszą czynnością skarżącego, która stanowi wyraz jego woli w zakresie poszukiwania na drodze postępowania sądowoadministracyjnego ochrony swoich praw (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011, s. 263). Procedura przedstawia tryb wniesienia skargi na decyzję administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez podmiot, który ma w tym własny interes prawny. Uwzględnia w szczególności zmiany wynikające z ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - dalej: ustawa o zmianie Kpa oraz ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r. poz. 159).

1. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

2. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Istotną cechą decyzji jest zatem jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (szerzej zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2012).

Przepisy materialnego prawa administracyjnego na określenie decyzji administracyjnych posługują się różnymi nazwami np. nakaz, zakaz, koncesja, warunki zabudowy, zgoda. Na tak nazwane akty możliwe jest zatem wniesienie skargi do WSA na zasadach przewidzianych dla zaskarżenia decyzji administracyjnej.

3. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wszystkie decyzje administracyjne z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych art. 5 p.p.s.a. oraz przepisami ustaw szczególnych, które przewidują takie wyłączenie. Przepisy wprowadzające wspomniane ograniczenie podlegają ścisłej wykładni (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, Warszawa 2011, s. 26). Znajduje to potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 3/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 69; zob. też glosę do tej uchwały W. Taras, OSP 2006, z. 12, poz. 136, w której przyjęto, że: „Przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), która wyłącza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania do skargi na zawarte w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu”.

Kontroli sądu administracyjnego podlegają zarówno tzw. decyzje związane, jak i decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego, decyzje merytoryczne oraz decyzje kasacyjne (por. A. Wróbel [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 309). Zasadniczo zaskarżeniu do WSA podlegają zatem wszystkie decyzje administracyjne, niezależnie od trybu postępowania, w którym zostały wydane.

4. Co do zasady do skutecznego uruchomienia kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną wymagane jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły one przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Definicję wyczerpania środków zaskarżenia zawiera art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa (mającym zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zdaniem W. Chróścielewskiego, zawarte w powołanym przepisie wyliczenie ma charakter przykładowy. Użyty w nim zwrot „taki jak” powinien być uznany za synonim określenia „w szczególności” (W. Chrościelewski, op. cit., s. 65).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem „wyczerpania środków zaskarżenia” należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1984 r., SA/Lu 566/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 116; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2007 r., I GSK 1202/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2009 r., VII SAB/Wa 81/09).

5. Zgodnie z regulacjami k.p.a. środkami zaskarżenia w stosunku do decyzji administracyjnej są: a) odwołanie w przypadku decyzji wydanych przez organ w pierwszej instancji, nad którym ustanowiono organ wyższego stopnia (zob. art. 127 § 1 i 2); b) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze (zob. art. 127 § 3).

Definicję legalną pojęcia „minister” zawiera art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Według postanowień o.p. odwołanie przysługuje zarówno w odniesieniu do:

a) decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ podatkowy, nad którym ustanowiono organ wyższego stopnia (zob. art. 220),

b) decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora izby administracji skarbowej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze (zob. art. 221 § 1 w brzmieniu nadanym ustawą z 16.11.2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948) – dalej: ustawa wprowadzająca KAS).

6. Niewypełnienie przez stronę warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., a więc niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu przedsądowym skutkuje zasadniczo odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. Odrzucenie skargi przez wsa). Wynika z tego, że zasadniczo zaskarżeniu do WSA podlegają wszystkie decyzje administracyjne posiadające walor ostateczności. Od powyższej reguły ustawodawca wprowadził wyjątek. Otóż, w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa, postanowił, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Powyższy przepis daje stronie prawo wyboru co do tego, czy zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też od razu sporządzić skargę do sądu administracyjnego. Od 9 lutego 2021 r. powyższe założenie uległo modyfikacji w pewnej kategorii spraw, w związku z nadaniem nowego brzmienia art. 52 w § 3 zdanie drugie p.p.s.a. Otóż, w wyniku wprowadzonej zmiany prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje strome, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35, 2023, 2320 i 2369) albo konsul.";

7. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że nieskorzystanie przez stronę skarżącą z przysługującego jej prawa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy z uprawnienia tego skorzystały pozostałe strony, na skutek czego została wydana decyzja ostateczna, nie może oznaczać, iż art. 52 § 1 p.p.s.a. stoi na przeszkodzie do złożenia przez nią skargi (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1253/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2052/05, postanowienie NSA z dnia 27 marca 2007 r., I GSK 1202/06).

1. Jeżeli sprawa jest załatwiana przez organ, od którego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona nie musi korzystać z prawa do złożenia takiego wniosku, lecz ma możliwość zainicjowania postępowania sądowego (z wyjątkiem wynikającym z art. 52 § 3 zdanie drugie p.p.s.a.)

2. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy mamy do czynienia w przypadku decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. lub samorządowe kolegium odwoławcze (zob. art. 127 § 3 k.p.a.).