Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

Wniesienie skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (szerzej na ten temat zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 7–19; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.) [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych Urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005). Do jej uruchomienia, czyli wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem (skargą) przez legitymowany podmiot (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04 oraz W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 63). Procedura przedstawia obowiązujący od dnia 1 czerwca 2017 r. tryb wniesienia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przez podmiot, który ma w tym własny interes prawny, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi.

1. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p., postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz.1948).

Nowe brzmienie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że aktualnie jest możliwe węższe skarżenie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

2. W przeciwieństwie do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pism, wykazów czy zaświadczeń, czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego (red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz), Lublin 2003, s. 168). Rozgraniczenie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa od decyzji administracyjnych wydaję się być łatwiejsze. Decyzja administracyjna jest bowiem oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, złożonym i podejmowanym w określonej formie i strukturze regulowanej przepisami prawa, natomiast ww. czynności są działaniami faktycznymi, które określane są w doktrynie mianem czynności materialno-technicznych. Zalicza się do nich przede wszystkim czynności rejestracji, czy też prowadzenie ewidencji (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 13).

3. W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu mogą być czynności, które:

– mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowień, ponieważ te ostatnie są objęte kontrolą sądową na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.;

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;

– muszą mieć charakter publicznoprawny z tego powodu, że tylko w takim zakresie dopuszczalna jest kontrola sądów administracyjnych;

– dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28 i 29; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (red. R. Hauser, M. Wierzbowski), Warszawa 2011, s. 54). Niekiedy wśród elementów konstytuujących pojęcie czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wymienia się dodatkowo zewnętrzny charakter czynności, co oznacza, że muszą być one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (red. T. Woś), wyd. 4, Warszawa 2011, s. 64; szerzej na temat poszczególnych kryteriów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu..., s. 54–57).

4. Powyższe kryteria są zasadniczo akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu wskazać należy, że w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 września 2006 r., II SA/Ol 456/06 przyjęto, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, jest skierowana do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kolejnym elementem czynności jest element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taką czynność jest kryterium „z zakresu administracji publicznej” (zob. też postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2006 r., I SA/Wr 1347/05, POP 2007, z. 1, poz. 8; uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95).

5. Zredagowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i bezpośredniego normatywnego otoczenia tego przepisu (art. 3 § 2 pkt 1–3 oraz pkt 4a–9 p.p.s.a.) skutkuje tym, że rzeczywisty zakres czynności poddanych na jego podstawie kognicji sądów administracyjnych jest w pierwszym rzędzie uzależniony od dorobku orzecznictwa (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu..., s. 57).

6. Pomimo różnic w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 nieobowiązującej już ustawy o NSA (szerzej na ten temat A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 33) do określenia czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wciąż przydatne jest starsze orzecznictwo NSA.

Sąd ten na tle art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA uznał m.in., że:

a) przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 5);

b) przez „czynność” w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ustna informacja pracownika urzędu, który nie jest organem administracji publicznej, o wysokości obowiązującej opłaty za wydanie decyzji administracyjnej nie ma takiego waloru. Ustna informacja nie jest bowiem czynnością materialno-techniczną (postanowienie NSA z dnia 12 marca 1998 r., II SA 1247/97, OSP 1999, z. 2, poz. 25, z glosą L. Żukowskiego, tamże, s. 66 i n.);

c) odmowa udostępnienia dokumentacji medycznej pacjentowi publicznego zakładu opieki zdrowotnej podlega zaskarżeniu na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA (wyrok NSA z dnia 19 maja 2003 r., OSA 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114);

d) usunięcie danych z Krajowego Rejestru Karnego mieści się w zakresie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA (wyrok NSA z dnia 20 marca 2003 r., II SA 2558/02, ONSA 2004, nr 1, poz. 35);

e) nie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym czynność udziału w zawarciu aktu notarialnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego lub też czynność negocjacyjną poprzedzającą zawarcie takiej umowy cywilnoprawnej (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r., I SA 264/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 182);

f) kontroli sądowej podlega czynność wydania paszportu (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., V SAB 315/00, M. Praw. 2002, nr 12, s. 562);

g) zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega czynność wypłaty zasiłku dla bezrobotnego (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/Gd 4182/01, OSP 2003, z. 10, poz. 135).

7. W orzecznictwie odnoszącym się do przepisów p.p.s.a. w brzmieniu sprzed noweli kwietniowej sądy administracyjne wskazywały, że w pojęciu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.:

a) mieści się:

– przekazanie podania strony do załatwienia organowi wyznaczonemu w trybie art. 26 § 2 k.p.a. (postanowienie NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1133/05, OSP 2006, z. 7–8, poz. 83, z glosą Z. Kmieciaka, tamże, s. 394 i n.);

– wydanie dziennika budowy przez właściwy organ administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97, z glosą aprobującą K. Defecińskiej-Tomczak, Glosa 2007, nr 7–8, poz. 80);

– umieszczenie na liście aplikantów, a następnie mianowanie aplikantem sądowym (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., I OSK 1587/07);

– czynności organów powiatu podejmowane na podstawie art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm.; przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2018 r.), mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., II GSK 320/07);

– wykreślenie z urzędu, na podstawie art. 96 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 z późn. zm.), podatnika z rejestru VAT (zob. wyrok z dnia 25 czerwca 2012 r., I FSK 1370/11);

b) nie mieści się:

– wyznaczenie przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych terminu posiedzenia arbitrów (§ 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań w sprawach o udzielenie zamówień publicznych, Dz. U. Nr 85, poz. 772) (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2005 r., II GSK 96/05, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 4);

– działanie Instytutu Pamięci Narodowej polegające na utworzeniu i prowadzeniu Biuletynu Informacji Publicznej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08);

– powiadomienie przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji niejawnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r. II SA/Kr 1346/05, OSP 2011, z. 1, poz. 9, z glosą M. Bogusza, tamże, s. 58 i n.);

– czynność doręczenia pisma w toku postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., II FSK 1094/06).

8. W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21), NSA uznał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 z późn. zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. też glosy do ww. uchwały: Z. Kmieciaka, OSP 2008, z. 5, poz. 51 oraz K. Defecińskiej-Tomczak i K. Kubiaka, PiP 2008, z. 6, s. 133 - obie krytyczne - i A. Skoczylasa, OSP 2008, z. 7–8, poz. 89 - aprobująca).

W postanowieniu z dnia 7 października 2020 r., I FSK 1934/17, przyjął, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na czynności polegające na zawiadomieniu pisemnym przez organ podatkowy składającego korektę o jej bezskuteczności (art. 81b § 2 o.p.)j

9. Ustawodawca, stosownie do postanowień ustawy o zmianie Kpa, zrezygnował z instytucji wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a. nadane ww. ustawą, odmiennie od brzmienia obowiązującego do dnia 31 maja 2017 r. takiej instytucji już nie przewiduje. Powzięcie wiadomości o podjętej czynności z zakresu administracji publicznej otwiera bieg 30-dniowego terminu na wniesienie skargi.

1. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymację skargową, a więc uprawnienie do wniesienia skargi m.in. ma każdy, kto ma w tym interes prawny (szerzej na temat legitymacji skargowej zob.: W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010, nr 5–6, s. 77 i n.; Sz. Łajszczak, Legitymacja skargowa a przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, ZNSA 2012, nr 5, s. 64 i n.). Prawo do wniesienia skargi przysługuje zatem osobom fizycznym, osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej.

2. Interes prawny to taki, który znajduje oparcie w przepisach prawa. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może to być norma prawna należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony sfery swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011, s. 267).

3. Z przepisów p.p.s.a. nie wynika obowiązek sporządzenia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika (tzw. przymus adwokacko-radcowski). Może być ona zatem sporządzona samodzielnie przez podmiot posiadający legitymację skargową.

4. Skarga do WSA musi odpowiadać wymaganiom stawianym wszystkim pismom w postępowaniu sądowym (art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz zawierać dodatkowe elementy określone w art. 57 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a.

Na podstawie ww. przepisów należy przyjąć, że skarga na czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinna zawierać:

1) oznaczenie, że wnoszone pismo stanowi skargę;

2) oznaczenie sądu, do którego jest skierowana skarga;

3) oznaczenie strony z imienia i nazwiska lub nazwy;

4) oznaczenie adresu zamieszkania, a w razie jego braku adresu do doręczeń, lub siedziby strony;

5) oznaczenie przedstawicieli ustawowych lub pełnomocników i ich adresów;

6) oznaczenie zaskarżonej czynności,

6) oznaczenie organu, którego działanie dotyczy,

7) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego;

8) wymienienie składanych załączników;

9) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika.

Do skargi należy dołączyć jej odpis oraz odpisy składanych załączników oraz pełnomocnictwo, jeżeli wnosi ją pełnomocnik, który w danej sprawie wcześniej nie złożył pełnomocnictwa (zob. odpowiednio art. 47 oraz art. 46 § 3 p.p.s.a.).