Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na bezczynność występującą w postępowaniu administracyjnym

Wniesienie skargi na bezczynność występującą w postępowaniu administracyjnym

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Chociaż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezczynności, w literaturze przedmiotu i piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob. P. Gołaszewski, Bezczynność organu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (aspekty prawnoprocesowe), PS 2009, nr 6, s. 81, wraz z powołaną tam literaturą przedmiotu). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) - dalej nowela kwietniowa - zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Regulację tę uzupełnia dodany nowelą kwietniową art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który przewiduje także wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, w których kontrola została wyłączona na podstawie nowego brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Procedura przedstawia tryb wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność występującą w postępowaniu administracyjnym.

1. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) - dalej: nowela kwietniowa - zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Regulację tę uzupełnia dodany nowelą kwietniową art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który przewiduje także wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, w których kontrola została wyłączona na podstawie nowego brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

2. Pojęcie bezczynności, użyte w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie ma swojej normatywnej definicji, co jest przedmiotem krytyki w doktrynie (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś (red.), Warszawa 2011, s. 107; K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sam. Teryt. 2004, nr 4, s. 36–37).

3. Z bezczynnością organu administracji publicznej, mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Bezczynność organu objęta kognicją sądów administracyjnych dotyczy także sytuacji, gdy organ odmawia wydania aktu lub podjęcia czynności mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, albowiem stan taki skutkuje nierozpoznaniem sprawy w terminie (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu…, s. 109, K. Klonowski, Bezczynność organu…, s. 29–30; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 38; szerzej na temat bezczynności organu administracji publicznej zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011).

4. Stan bezczynności organu w załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej powstaje z chwilą upływu przewidzianego prawem terminu do jej załatwienia, stąd w piśmiennictwie zgłoszony został postulat posługiwania się zwrotem „nieterminowość załatwienia sprawy”, w miejsce pojęcia „bezczynności”, jako określeniem bardziej adekwatnym pod względem semantycznym (zob. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Testy. Kazusy, Warszawa 2008, s. 244 i n.).

5. Bezczynności organu nie należy co do zasady utożsamiać z jego milczeniem. Milczenie organu należy bowiem traktować jako pojęcie o charakterze materialnoprawnym, które wskazuje sposób, w jaki organ może załatwić określoną sprawę (zob. W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Sam. Teryt. 2003, nr 12, s. 41; zob. też A. Kubiak, O fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia raz jeszcze, PiP 2010, z. 5, s. 100 i n.; A. Kubiak, Fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia w prawie administracyjnym, PiP 2009, z. 11, s. 32 i n.). Milczenie organu może stanowić zatem formę zajęcia stanowiska w sprawie wywołującą skutek materialnoprawny.

6. Po stwierdzeniu stanu bezczynności po stronie organu należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ do skutecznego uruchomienia kontroli sądu administracyjnego wymagane jest co do zasady wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły one przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a w przepisach dotyczących postępowania administracyjnego przewidziano dla określonych sytuacji instytucję prawną służącą zwalczaniu nieterminowego załatwiania spraw.

7. Definicję wyczerpania środków zaskarżenia zawiera art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zdaniem W. Chróścielewskiego zawarte w powołanym przepisie wyliczenie ma charakter przykładowy. Użyty w nim zwrot „taki jak” powinien być uznany za synonim określenia „w szczególności” (W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65).

8. Przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawodawca zastąpił ponagleniem. Tym samym wyrażane niekiedy w literaturze przedmiotu odnoszącej się do poprzedniego stanu prawnego wątpliwości, czy za środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. może być uznane zarówno zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a., jak i przewidziane w tym przepisie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, straciły na aktualnośći (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu…, s. 159; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 157; J. Jagielski, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011, s. 283; A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2011, s. 193; odmiennie T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu…, s. 343).

1. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

2. Stąd też po ustaleniu, że stan bezczynności ma miejsce w postępowaniu administracyjnym, do którego stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, należy rozważyć, czy nad organem, który pozostaje w bezczynności, jest organ wyższego stopnia. Od tego ustalenia zależy do jakiego organu adresowane będzie ponaglenie.

3. Ustaleniu, czy nad organem, który nie załatwił sprawy w terminie, jest organ wyższego stopnia, służy art. 17 k.p.a.